耕地承包经营权抵押贷款制度设计运行效果--枣庄市农村土地使用产权制度改革试验调研分析.pdfVIP

2013年全国中青年农业经济学者学术年会 暨全国高等院校农林经济管理院长（系主任）联谊会征文 耕地承包经营权抵押贷款的制度设计与运行效果 ——枣庄市农村土地使用产权制度改革试验的调研分析 曾寅初 (中国人民大学农业与农村发展学院 北京 100029) 农村土地制度是农村最基本的经济制度之一，发端于20世纪70年代末期的中国农村改 革就是以土地制度的调整为核心，形成了具有中国特色的农村基本经营制度，即家庭联产责 任制，取得了举世瞩目的成就。30年后，中国的农业与农村经济形势已经发生的巨大的变 化，在强调城培育新型农业经营主体的今天，农村土地制度再次成为大家瞩目的焦点。如何 在保持农村基本经营制度长期不变的前提下，深化农村土地制度改革，构建现代农业发展的 组织基础，成为农村改革和发展面临的一项重要的历史课题。 正是在这样的背景下，全国各地广泛开展了各种形式的农村土地制度改革试验。枣庄市 的农村土地制度改革，正是在考虑中国农业的基本国情的基础上，充分借鉴了我国其它地区 农村土地改革实践的经验和教训，正在通过有益的尝试，以耕地承包经营权的抵押贷款为突 破口，形成一个具有普遍意义的改革创新模式。本文的目的在于总结枣庄市农村土地改革中 以实施耕地承包权抵押贷款为核心内容的“三位一体”改革模式的制度设计特征，分析这种 改革模式的运行效果，探讨其深层的理论机制和现实推广价值。 一、制度设计的前提：改革的背景 任何一项改革都是适应时代而进行，也只有适应了时代的潮流，改革才能成功。从我国 农业与农村的发展历史进程来看，枣庄市的农村土地改革呼应了以下的时代要求。 （一）构架现代农业经营组织的需要 发展现代农业要求现代的农业经营组织形式。参照发达国家农业发展的经验和教训，人 多地少的基本国情决定了我国不可能采用欧美等国的大农场模式；而日本、韩国等东亚国家 的体系农协的模式，虽然解决了小农户经营与大市场的对接，但是并不能实现生产规模的相 应扩大，因而无法突破高成本而带来的竞争力困境。因此，中国现代农业的经营组织形式， 应该根据中国资源禀赋和农地制度的特点，走具有中国特色的发展道路。 发展中国特色的现代农业，只能在保持家庭联产承包制长期不变的前提下，构建相对大 规模有竞争力的经营组织。而在这样的制度框架下，通过农村承包土地的流转成为必然的选 择。我国的 《农村集体土地承包法》虽然为农地流转提供了政策框架，但是现实的农地流转 发展不尽如人意。实际上，现实的农地流转首先取决于农民是否有意愿流转，即是否有意愿 转入和转出。调查显示，2008年枣庄全市43.5%的青壮年劳动力外出打工，一些农户对自 己的承包地已无力耕种，甚至出现撂荒现象。不少农户想把自己的承包地转让给他人。另一 -1- 2013年全国中青年农业经济学者学术年会 暨全国高等院校农林经济管理院长（系主任）联谊会征文 方面，由于农业机械化水平的提高，种田能手有能力耕种更多的土地。峄城区东河村农民鲍 洪业说：“现在种地不咋费劲，都是机械化。一年两季庄稼，总共也就忙活一个多月。种 10 亩跟100亩差不多。要有人愿意把地包给我，有多少我要多少。”有的农民还算过细账，若 土地的规模达到50亩、100亩以上，仅耕种一项，一亩地就可节省成本20元左右，加上大 批量购买化肥、农药等又可节约不少支出。上述情况说明，农民是存在着土地流转意愿的。 这样的情况，不仅仅存在于枣庄市，应该是全国农业地区较为普遍的情况。 农村存在的土地流转的意愿，但是不能使土地流转成为现实，说明土地流转机制存在问 题。土地流转机制创新是当前农村土地改革的一个重要课题，而机制创新的重点不是在于人 为地提高农民土地流转的意愿。从发展的角度看，随着工业化和城市化的进展，农民的土地 流转意愿肯定会不断的提高，这是一个历史发展的必然结果。我们所说的，土地流转必须遵 循 “农民自愿”的原则，就是要顺应这样的历史发展趋势，尊重农民的流转意愿，不能超越 农村工业化和城市化进程的客观条件，强迫农民进行土地流转。农地流转机制创新的重点应 该放在如何建立一种长效的机制，使得具有土地流转意愿的农民能够把愿意拿出来流转的那 部分土地真正流转起来。也就是说，机制创新的重点不是针对全部的农民土地，而是农民已 经具有流转意愿的那部分土地，不妨称之为可流转土地。可流转土地一定会随着工业化和城 市