行政审批制度改革与法制化-傅思明著.pdfVIP

第 1 页 第一章　　行政审批制度基本原理 行政 审批是建立在普遍禁止基础上 的制度 ，其性质是使相对　　 人 （是指与政府相对应 的另一方 ，即处于被管理地位 的公 民、法 人和其他组织 ）取得或者行使某种权利 ，或者对相对人 的某种权 利 、资格和法律关系予 以确认 。行政 审批作为一项重要 的行政权 力和管理方式 ，对维护公 民人身财产安全和公共利益 ，加强经济 宏观管理 ，保护并合理分配有 限资源等 ，都有重要作用 。正 因如 此 ，行政 审批被 现代 国家普 遍采 用 ，成为政 府 依法 管理 社会 政 治 、经济 、文化等各方面事务 的一种事前控制手段 。 一、行政审批和行政审批制度的涵义 （一 ）行 政 审批 的涵 义 提起行政 审批 ，在我 国可 以说无人不知 、无人不晓 ，但关于 它 的确切涵义 ，理论上并没有 明确 的说 明。从字面上看 ，行政 审 批指 的是政府 审查批准 的意思 。在法治 国家里 ，公 民可 以从事一 切 活动 ，除非法 律 有 禁止 。审批 正 是权利 与禁 止这 两 者 的结合 点 。例如 ，开车是一件具有危险性 的事情 ，为 了维护社会秩序和 公共利益 ，对机动车驾驶必须实行审批制度 。但开车又是具有利 益性 的事情 ，因而又应该允许开车 。为 了利用其有利方面 ，防止 损害他人和公共利益 的事情发生 ，国家就 需要实行驾驶机动车 的 审批许可制度 ，一般人都禁止开车 ，但会驾驶汽车 、懂得驾驶规 第 2 页 则者可 以被许可 。很显然 ，对某一事项是否应该设立 审批制度 ， 是建立在这样 的基础上 的：一方面 ，这一行为具有潜在 的危 险 性 ，另一方面 ，又对需要者有利 。如果绝对有害 ，所谓有百害而 无一利 ，就不可能建立许可审批制度 ；反之 ，只有好处 ，对社会 和他人都无不利 ，完全可 以由个人 、组织 自行决定的，也不可能 建立许可审批制度 。许可 的这一普遍禁止 的性质 ，使许多国家将 此称为管制 ，日本则称为规制 。有利有害 ，为能达到趋利避害的 目的，这才 需要设置许可审批制度 。通过审批 ，行政机关可 以实 现对经济 的有效干预 ，对资源进行优化配置 ，消除经济无序发展 所导致 的效率低下 ，从而确保政府在公共安全 、城市规划 、环境 保护、文化教育等领域发挥作用。 在立法上 ，我 国已经制定的 《行政许可法》就将行政许可与 行政审批视为 同一个概念 ，原 国务院法制办公室主任杨景宇在关 于 《中华人民共和 国行政许可法 （草案 ）》的说明中指出： “行政 许可 （也就是通常所说 的 ‘行政 审批 ’），是行政机关依法对社 会 、经济事务实行事前监督管理 的一种重要手段 ，是不可缺少 的，多年来实际上也起了重要的作用 。”按照 《行政许可法》第 条 的规定 ，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织 提出的申请 ，经依法审查 ，准予其从事特定活动的行为 。 在我 国，将行政 审批与行政许可视为 同一个概念 。对 同一个 具体行政行为之所 以会 出现两种不 同的认识 ，这其 中既有历史的 原因 （计划经济被人们喻为审批经济 ），也有立法用语 的不规范 及认识 的角度不 同等 因素 。一般来说 ，许可更多的是从相对人 的 角度去认识这一类行政行为 ，而对行政主体来说 ，相对人之所 以 获得 了从事 申请事项 的活动 的权利 ，是 因为其 审查并批准 的结 果 ，因而 ，行政审批更多地反映了行政主体对这一类行政行为 的 认识 。行政许可在理论上及 国家 的正式立法上使用较 多，如采矿 第 3 页 许可、采伐许可、取水许可等，而行政审批在其他规范性文件特 别是地方政府颁布的一些决定、命令中更为常见。此外，许可主 要是对这一类行政行为的结果的反映，而审批主要反映的是实施 这一类行为的程序 。也就是说，对相对人来说，要获得一项行政 许可必须经过行政审批这一行政环节，有时一项行政许可可能经 过几个审批环节才能完成。因此 ，许可反映的是这一类行为的结 果，而审批则是对这一类行为的过