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农村建设用地管理现状和对策 摘要从农村建设用地利用现状入手，重点分析了 农村建设用地集约利用度、登记发证现状、土地执法形势等, 找出了农村建设用地管理中存在的问题，并就存在的问题针 对性地提出解决对策。 关键词农村建设用地；管理现状；对策 中图分类号F301文献标识码A文章编号1007-5739 (2013) 16-0348-02 2013年1月31日，中共中央、国务院下发的一号文件 《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干 意见》，明确‘要始终把解决好农业农村农民问题作为全党 工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决三农问题的根本 途径；必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业 现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社 会主义新农村建设。”作为带动农村经济崛起的重要支撑， 农村建设用地的管理问题已提上日程。如何规范农村建设用 地利用秩序、如何实现农村建设用地的可持续利用、如何提 高农村建设用地集约利用水平等一系列问题的研究关系到 中央关于农业农村问题重大方针政策是否能真正贯彻落实。 笔者所提到的农村建设用地是指在乡(镇)村区域内的用于 非农业建设的土地，相对于市区。主要包括：位于乡镇的商 服、住宅、工业、仓储等用地、乡镇村公共设施及公益事业 用地和农村居民建房用地即宅基地［1］。 1农村集体建设用地利用现状 1.1相对面积大与土地集约利用度低并存 以笔者所在的莱芜市为例，根据最新土地利用现状变更 调查数据，莱芜现土地总面积224 603. 42 hm2,其中城市用 地面积7 880. 6 hm2,乡（镇）村建设用地面积24 310. 13 hm2o 乡（镇）村建设用地面积占全市土地总面积的10. 8%.占全 市建设用地总面积的60. 8%.是城市用地面积的3. 1倍。随 着近年来新一轮经济发展的潮流，大批招商引资项目的落地 使得农村建设用地的面积呈逐年上升的趋势。一边是新增建 设用地面积不断增加，一边是农村建设用地的大量闲置和低 效利用。此种状况的形成有历史原因、区位因素，与地方政 府土地集约利用、规划管理意识差也分不开。在城市国有建 设用地消耗殆尽的状态下，中国工业化和城市化的持续发 展，就维系在农村集体产权的建设用地上。而逐年递增的乡 村建设用地面积对当地农用地尤其是耕地的保有量形成了 巨大的威胁。 1.2违法违规用地现象普遍、管理秩序有待规范 由于土地管理法律法规宣传不到位以及地方政府和集 体组织“以地生财”和“以地招商”的思想，以统筹城乡发 展、新农村建设和农业产业结构调整为由，采取出租集体土 地的方式招商，盲目引进企业或业主，擅自表态或默认企业 违规用地，使得新增集体建设用地违法现象不断并有逐年增 加的趋势。同时，原有集体建设用地在使用过程中由于缺乏 监管，少批多占、批占不一和违法改变用途等违法用地行为 普遍存在。 1.3登记发证率低下，权属管理混乱 近年来农村宅基地确权登记使得部分村民宅基地有了 合法的“身份证”，但还有相当一部分宅基地因各种原因没 有确权登记，没有确权的部分宅基地大部分存在权属不明、 界址不清等问题，该部分宅基地的管理处于无序状态。在农 村，个人或单位使用的建设用地已登记发证的比例很小。形 成该种状况的原因大致有以下几点：一是土地使用权人没有 登记申请的法律意识，认为只要有了政府批复即是拥有了合 法权益证明；二是使用权人在使用土地过程中存在违法改变 用途、擅自少批多占等违法事实的存在使得土地不具备登记 发证条件；三是土地使用者直接没有合法的权属来源，属于 违法占地。 1.4规划控制作用疲软，对建设用地布局的合理性以及 对耕地保护作用力度不够 规划本应是土地管理的龙头，然而在实际土地管理中重 利用轻规划现象普遍。在实际操作过程中，规划的作用主要 体现在为项目用地服务，在规划调整、修编过程中，对基本 农田的调整较随意，容易形成规划跟着选址走的不良倾向。 另外，在土地利用总体规划编制过程中，化为基本农田的数 量在80%以上，该部分耕地是当地作物产出高、种植适宜性 高的耕地。除去这80%的耕地，剩余耕地原则上与基本农田 的耕作质量则无法相比。基本农田保护区的随意调进与调出 行为势必会影响基本农田的整体质量。 1.5农村建设用地盘活潜力大，与农村建设用地市场机 制落后并存 有很大一部分农村建设用地的利用是粗放的，有的甚至 闲置多年，造成了土地资源的浪费。形成该种现象的原因主 要是该部分土地要引入市场困难重重，政策支持力度小。同 时，该种状况还导致部分非法转让建设用地行为普遍存在， 从而形成新的遗留问题，使得农村建设用地管理秩序更加混 乱。 2对策 2.1加强政策宣传、强化依法依规合理高效用地意识 土地是宝贵的资源，任何土地管理的无序甚至混乱将会 导致难以挽回的损失。无论是政府还