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我国破产立法中的几个问题 邹海林 中国社会科学院法学研究所 研究员 破产，是指债务人不能清偿到期债务时，法院对债务人的全部财 产进行概括公平清理的程序。破产法是为调整或者规范破产程序乃至 相关的实体法制度的法律规范的总称，它创造了一种不同于民事诉讼 和民事执行制度的破产制度。 我国自1979 年开始经济体制改革，并着手探索有计划的商品经 济在中国的运用。1986 年12 月，我国颁布了《企业破产法(试行)》。 后在1991 年修改 《民事诉讼法》时，我国又补充增加了第十九章“企 业法人破产还债程序”。但由于诸多原因，我国的破产立法在形式上 呈现出多样化、在内容上呈现出立法条文简单化，以致我国破产立法 中的程序制度和实体制度设计及其在实践中的运用存在众多问题，已 经远不能够适应我国建立社会主义市场经济体制的客观需求。在这样 的历史背景下，我国重新制定破产法势在必行。但新破产法的起草工 作自1994 年开始至今，尚未颁布施行，笔者自然会感触良多。以下 仅就我国重新制定破产法时遇到的几个问题谈点个人看法，以期能够 引起有关方面的重视。 一、关于破产法的功能 1 我国理论界和实务界长期认为，破产法的功能在于促进我国的经 济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展。这样的认识 集中反映在我国《企业破产法(试行)》第1 条中。现时在重新起草破 产法过程中，仍有不少意见主张破产法应当以促进社会主义市场经济 体制的建立、加速产业结构的调整和优化产业配置为目的。 这种认识实际上模糊了破产法的功能，对我国重新起草破产法有 害无利。任何法律都必须有利于社会生产和生活关系的健全与发展， 否则，就不可能有生命力。在我国现阶段，制定破产法在客观上应当 有利于或者促进市场经济体制的建立和健全，这是不言自明的事情。 但是，我们不能把破产法客观上所能起的作用，归结为破产法的功能。 否则，我们将模糊对破产法的认识，不适当地扩充破产法的功能，从 而对破产法所能起的作用寄予过高的期望值，以致于因破产法的实施 困难而对破产法产生怀疑。例如，我国《企业破产法(试行)》颁布这 么多年了，大家有目共睹破产法对国有企业的改革并没有产生多少促 进。这说明破产法的功能并不在于促进经济体制改革。 在重新起草破产法时必须认识到，破产法的功能，如同民事诉讼 法，在于通过国家的公权力来清理不能清偿的债权债务关系。破产法 只是市场经济法律体系中的组成部分，相对于民商事基本法只具有补 充意义，因此不能负担促进改革的过巨重任。事实上，我们在制定破 产法时却使得破产法负担了本不应负担的功能。诸如以下两个问题的 解决，实际与破产法的功能无关，但却深深地影响着破产法的制定。 2 因破产法不具有改善国有企业的经营的功能，而国有企业所具有 的时代特点似乎使得部分国有企业不能适用破产法。国有企业破产 难，这其中除了企业破产后的人员安置没有好办法以外，其他的原因 还有：国有企业和政府的关系一直没有彻底理顺、国有企业的财产权 属及范围不清晰、国有企业的债权债务发生的原因复杂等。总之，凡 是没有按照公司法改组的国有企业，它们并不能真正成为参与市场竞 争的独立实体，它们在法律上已取得的法人地位就难以完全落实，如 果我们希望处于这样境地的国有企业也和其他真正具备法人地位的 企业同样适用破产法，显然是不现实的。国有企业的破产不可能普遍 推开，这其中的原因相当复杂，涉及到我国国有企业的的体制改革、 劳动用工制度的改革、社会保障制度的建立、以及银行商业化进程等 多个方面，这恐怕是我国制定破产法时所不能彻底解决的问题。 众所周知，破产企业的职工如何安置，已经成为我国推行破产制 度的最大难点。由于这一障碍的存在，很多人认为制定新破产法时应 当考虑破产企业职工的安置问题。破产企业职工的安置，涉及到失业 者的重新就业和社会保障。失业者的重新就业，不仅取决于社会对劳 动力的需求，而且依赖于劳动力市场的有效运作，这恰恰又是我国劳 动就业制度的不足之处。我国尚未建立有效的社会保障制度，破产企 业职工的社会保障则更为乏力。但这两个层面的问题，恰恰是破产法 所不能提供解决方案