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养老保险基金管理和监督制度安排 摘要：本文借鉴国外养老社会保险基金监管的经验和 教训，结合我国实际，试图建立我国养老社会保险基金分 权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架，并从两 个方面阐述基本框架建立的理论基础和有效性。中国养老 社会保险模式选择的是社会统筹与个人账户相结合的部分 积累制度（下称“统账制度”）。这一制度，从产权结构看, 是公共退休金和私人退休金的混合；从财务制度看，是随 收即付制度和积累制度的混合；从给付的刚性看，它是既 定给付制度与既定供款制度的结合。这种制度决定了养老 社会保险基金管理的复杂性和特殊性，它要求采用不同于 单一产权结构和单一财务制度的基金管理模式和监督制度。 基于对统账制度复杂性的认识，本文试图探索建立与 此复杂性相适应的中国养老社会保险基金分权式管理制度 （以下简称“分权式管理制度”）和相互制衡式监督制度 （以下简称“相互制衡式监督制度”）的基本框架，并从理 论上分析其有效性，以期对完善养老保险基金管理及监督 制度起抛砖引玉的作用。 一、分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框 （一）分权式管理制度和相互制衡式监督制度的含义 和要求 社会保险基金监管包括管理与监督两方面的内容。社 会保险基金的管理是指从社会保险资金的筹集到社会退休 金发放全过程的行政、资产负债的管理；监督是指对社会 保险资金运行全过程的监督，尤其指对社会保险基金运用 过程的监督管理。 1 ?分权式管理制度的含义和要求（1）分权式管理制度 的含义。我国现行养老社会保险是社会统筹和个人账户相 结合的制度。社会统筹账户是既定给付制，即制度承诺参 保人在满足一定条件时的给付水平，这部分给付是具有刚 性的；个人账户则是既定供款制度，退休金给付的多寡取 决于供款及投资收益的积累。可以看到，社会统筹与个人 账户相结合的制度较之于单一的公共退休金制度或个人账 户制度是一个非常复杂的制度。分权式管理制度是根据 “统账”制度的特点，在养老社会保险基金的行政管理权 与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产 管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上， 将基金的行政管理权交给社会保险管理部门（以下简称社 保部门），统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保 基金管理局，个人账户资产经营和管理权交给基金管理公 司，统筹账户的负债管理权交给财政部门，监督权交给社 保部门、财政部门、社会保险基金监管委员会（以下简称 “监管委员会”）和外部监督机构的制度安排，以建立一个 多权分离、各行其职、各负其责的管理制度。其特点是政 事分权、统账分权和资产负债分权。 （2 ）建立分权式管理制度的要求。第一，建立独立、 高效、统一的社会保险基金监督和管理委员会。监管机构 必须独立于政治压力，监管机构的执行官的任命或选举程 序必须是科学的、高度透明的，其直属国务院领导。建立 统一的社会保险基金监督和管理委员会有利于降低组建成 本和避免制度不统一导致的诸多问题。监管委员会由劳动 和社会保障部、财政部、以及雇主和雇员代表共同组成， 实行委员会制。监管委员会按城市设立地方监管办事处 （类似于人民银行、证监会和保监会的管理体制），垂直管 理。 第二，建立专业性养老社会保险基金管理局。社会统 筹账户是公共账户，具有再分配的功能，通过再分配以求 公平是政府的目标和职能；同时，社会统筹账户仍然是既 定给付制，即制度承诺参保人在满足一定条件时的给付水 平，对社会统筹账户的管理不只是对资产的管理，同时也 是对负债的管理，这一性质就决定了统筹基金不宜交基金 管理公司管理。另一方面，社会保险基金管理中行政权与 经营权的分离是养老基金完整性的重要保证，社保部门不 能既是基金管理政策的提供者同时又是基金运营的主体，所以应建立独立于政府的社会保险基金管理局运营社会统 筹账户基金。 第三，培育成熟的养老社会保险基金投资入市场（基 金业）。成熟的投资人市场包括：其一，有足够数量的基金 管理公司托管养老社会保险基金。没有足够数量的基金公 司的充分竞争，委托人的利益是很难有保障的。其二，重 视基金业的自律。同业组织的行业性自律管理之所以成为 许多国家和地区金融监管的重要组成部分是因为：首先， 自律组织比政府监管机构更熟悉金融业运作的具体情况; 其次,自律组织在执法检查、1=. 其次, 自律组织在执法检查、 1=. 纪律监控方面比政府监管更 具灵活性和预防性；最后，自律组织在监管方面的作用空 间更大。因此，应鼓励基金业成立同业协会（或公会）， 并制定相应的政策、法规扶持其发展。其三，强调基金业 的内部控制。监管当局和行业自律的功能是通过外部作用 实现的，而内控制度的作用在于防范和规避风险，实现稳 健与审慎经营。倘若金融机构不是自我约束，那么再完美 的法律都将是一纸空文，再严格的政府