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我国光伏产业政策存在的问题及改进建议 在全球光伏市场带动和我国光伏产业政策引导下， 我国光伏产业得到飞速发展，目前已经形成了高纯硅材料 （单晶、多晶、准单晶）、铸锭/硅片、电池片/组件和系统 集成等完整的产业链，是我国少数几个具有国际竞争水平的 战略性新兴产业之一。但是，近年来特别是2012年，我国 光伏产业出现了全行业亏损，八九成企业陷入停产或半停产 困境。这一局面，虽然是全球光伏产业深度调整的结果，但 也暴露出我国太阳能光伏产业市场、政策等方面的缺陷。通 也暴露出我国太阳能光伏产业市场、 政策等方面的缺陷。通 过进一步完善产业政策，使我国光伏产业顺利走出危机，实 现可持续发展，具有十分重要的经济意义和社会意义。 一、我国光伏产业政策存在的问题 近年来，为了支持光伏产业发展，我国已先后制定实施 一系列促进太阳能光伏产业发展的政策。这些政策可以分为 两类：一类是鼓励可再生能源发展的法律和政策，包括《可 再生能源法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办 法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专 项资金管理暂行办法》、《节能发电调度办法（试行）》、《可 再生能源中长期发展规划》、《可再生能源电价附加收入调配 暂行办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、 《可再生能源发展“十二五”规划》等。这些政策确立了 “费用分摊”、“全额收购”、“配额交易”等扶持可再生 能源发展的原则，太阳能光伏发电作为重要的可再生能源利 用方式也从中获益。另一类是针对太阳能光伏产业发展中的 突出问题而出台的政策措施，主要包括《关于开展大型并网 光伏示范电站建设有关要求的通知》、《关于加快推进太阳能 光电建筑应用的实施意见》、《太阳能光电建筑应用财政补助 资金管理暂行办法》、《关于实施金太阳示范工程的通知》、 《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工 程建设管理的通知》、《多晶硅行业准入条件》、《关于完善太 阳能光伏发电上网电价政策的通知》、《国务院关于促进光伏 产业健康发展的若干意见》、《关于进一步加强光伏电站建设 与运行管理工作的通知》等。这些行业特惠型政策在启动国 内光伏发电市场等方面发挥了积极的作用。 但是，我国现行支持光伏产业发展的政策还存在一些不 足之处，主要表现为： 一是重终端产品应用补贴，轻前端产业技术研发支持。 在太阳能光伏发电的经济性不如传统化石能源有竞争力的 条件下，出于缓解资源环境压力和降低新兴技术应用成本等 方面的考虑，现阶段对太阳能光伏产业进行补贴是必要的。 但补贴政策既要体现阶段性，又要考虑成长性，其最终目的 是在尽可能短的时间内提高太阳能光伏发电的经济性。就我 国太阳能光伏产业的财政支持政策而言，不管是‘金太阳示 范工程”还是太阳能屋顶计划”，其补贴都集中在终端产 品应用。对商业化太阳能光伏发电项目进行补贴的目的，是 希望在扩大产品生产和应用规模的过程中通过“干中学” 等机制实现规模经济，从而降低产品生产和应用成本。这种 补贴方式尽管在较短时间里迅速扩大了国内光伏发电市场 规模，但在降低光伏产品市场和应用成本方面并没有发挥重 要作用。原因在于，我国太阳能光伏电池片、组件的生产规 模为全球最大，多家企业市场占有率位居世界前列，光伏产 品国内市场销售量占全行业总销售量的比重一半。也就是 说，国内终端产品应用市场扩大，并不能显著提高光伏行业 产量，因此也就很难通过补贴重点产品应用的方式来降低成 本。实际上，制约我国光伏产品生产和应用成本降低的最大 障碍是硅料提纯等关键技术落后。在此前数年国外光伏应用 市场高速增长的背景下，以民营企业为主体的国内光伏企业 缺乏对这些核心产业技术进行“攻坚”的激励，政府也没有 提前谋划大力支持产业技术研发，从而导致国内光伏产品生 产和应用成本高度依赖太阳能级多晶硅国际市场价格，因此 在我国成为世界上最大的光伏产品生产和出口国之后，全球 市场占有率位居前列的国内光伏企业依然没有形成内在的、 稳定的成本下降机制。 二是重项目初始投资补贴，轻项目建成后的电量监管。 政府动用财政资金补贴商业化太阳光伏发电项目，除了希望 藉此提高光伏发电的经济竞争力之外，另外也希望能替代传 统化石能源消耗，因此应该高度重视商业化光伏项目的实际 发电业绩。在这方面，‘先发电后结算”的度电补贴方式更 加可靠。在不考虑光伏项目发电量计量误差的条件下，采取 度电补贴方式能让每一笔补贴资金都产生实实在在的能源 替代效益。但不管是“太阳能屋顶计划”还是金太阳示范 工程”，采用的都是初始投资补贴的方式。由于缺乏项目建 成后的电量监管，部分地区出现了套取政府补贴资金的情 况，导致财政资金没有发挥应有的作用。此外，不管是根据 投资额按比例补贴，还是采取固定额度补贴，初始投资补贴 都存在难以克服的弊端。（