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我国重大生态保护工程政策工具选择探究 ［摘要］天然林资源保护工程（天保工程）是我国重 大生态保护工程。天保工程区集体公益林发挥着重要的生态 保护功能。本文运用政策工具理论提出可供天保工程区集体 公益林管理的自愿性、混合性和强制性政策工具种类，并建 立了相应的公益林管理模式，即国家赎买公益林并直接提供 生态服务、确立公益林森林碳汇产权、公益林生态效益补偿 制度多元化、善治管理以及发展林下经济的管理模式。并从 动态视角提出公益林管理短期、中期和长期规划中不同政策 工具和管理模式的配置，以期实现森林生态效益和农民经济 效益的双赢。 ［关键词］生态保护工程；天保工程；集体公益林；政 策工具；管理模式 ［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1006-0863 （2014） 01-0093-05 1998年长江流域发生特大洪灾后，我国实施了重大生态 保护工程一一天然林资源保护工程（以下简称“天保工 程”），实行严格的森林采伐限额管理制度，中央财政安排 专项资金用于森林管护、公益林建设以及政策性社会性支出 等，各级林业部门成立专门的天保工程管理机构，这标志着 我国林业政策向重视发挥森林综合效益方向转变。近年我国 经济改革发展十分迅速，特别是自2008年开始集体林权制 度改革(以下简称‘集体林改”)全面推进，天保工程区集 体公益林管理的政策环境发生了很大变化。政策交叉、林农 利益保护等分歧，以及如何兼顾森林生态效益和农民经济利 益，是天保工程这项重大生态保护工程持续发展、建立天然 林资源保护长效机制需要突破的困境。因此，探索新的公益 林管理模式显得尤为重要。本文利用政策工具理论，通过对 天保工程区集体公益林管理存在问题进行解析，选择恰当有 效的政策工具，改善政策目标实现的路径，寻求天保工程区 集体公益林管理模式，以实现森林生态效益和经济效益双 赢，为我国重大生态保护工程的政策制定、完善以及管理提 供理论参考。 一、天保工程区集体公益林管理存在问题解析 天保工程政策规定所有划分为公益林的森林除了更新、 抚育性质采伐外，禁止一切商业性质的采伐，对于集体和个 人拥有公益林给予少量的森林管护补助，使森林资源能够稳 固发挥生态效益，保障国家生态安全。天保一期工程 (2001-2010年)取得阶段性成果，天保二期工程(2011-2020 年)已经启动。天保二期工程基本延续一期的政策思路，加 强了中央财政生态效益补偿政策的力度。从本质上来看，天 保工程是一项重大的生态保护工程，所实施的政策在其本质 上是一项重要的社会政策。另一方面，2012年底全国集体林 改“明晰产权、承包到户”主体改革基本结束，绝大多数集 体公益林也完成了林权改革。集体林改作为促进农村经济发 展、提高农民收入的重大产权制度改革，要求在明晰产权的 基础上放活林地林木经营，盘活林地、林木资源，以保障林 农的经济收益，是一项典型的经济政策。那么两项主导利用 方向不同的政策施于同一政策客体，重合区域必然引起具体 实施中的分歧，即森林资源保护与利用互相矛盾，这种矛盾 冲突主要表现在以下几个方面： 第一，拥有公益林林权的农民未砍伐森林为全社会提供 了生态服务，理应从受益者或者政府那里获得补偿。政府安 排的森林生态效益补偿基金，对集体林，属于国家级公益林 的，由中央财政安排森林生态效益补偿基金每亩每年10元, 属于地方公益林的，主要由地方财政安排补偿基金，中央财 政每亩每年补助森林管护费3元。这些补偿基金不是作为农 民提供生态服务而获得的收入，而是要求农民对公益林进行 管护的费用，并没有体现出森林生态效益补偿的真正含义。 实际上，农民将森林生态补偿基金用于公益林抚育和管护 后，获得的实质性收益仅存无几，甚至倒贴劳动力等开展森 林资源管护。 第二，对确权到户的公益林进行诸如火灾、病虫害防治 等生态公益林管护与抚育时，限于农民自身条件和能力，森 林管护工作不胜其任，从而影响森林生态服务功能的生产与 供给。 第三，事实上，天保工程区国有林由国有林场直接管护, 而集体公益林，无论在集体林改中分林到户与否，一些大型 的重要的森林管护任务，如森林防火、病虫害等大多由基层 林业管理部门承担。致使地方林业管理部门因必须承担重要 管护任务，在发放生态效益补偿金过程中，不得不少量提取 原本不多的森林生态补偿基金用于公益林的火灾、病虫害防 治等管护，导致政策执行的偏离。 第四，当前严格的森林采伐限额管理制度抑制林业生产 要素的流动，农民获得的补偿标准偏低，一方面束缚了森林 资源货币化效应的实现，影响了农民的收益；另一方面也造 成了社会不公平，不能达到集体林改要实现农民增收的政策 目标。 天保工程启动以来，我国生态环境恶化的现实已得到了 有效遏制，但依然严峻。同时由于农村经济发展落后、城乡 二元经济发展模