三种治理模式的比较基础科学哲学.pdf

第三章 三種治理模式的比較基礎：科學哲學、 政治理論以及組織結構的觀點 治理的型態與其相應的協調機制有三種理念型（ideal-typical forms ）， 分別為科層／權威、市場／價格、以及社群／信任 ，不同的組織以不同的 比例結合這三種型式或機制（mechanisms ）。例如，市場中的廠商間，即便 他們主要的協調機制是價格 ，其仍包含與依賴不同程度的信任與科層權威 （Adler, 2001:216-217 ）。同樣地，在官僚組織內部的運作，即便主要的協 調機制是權威，其仍相當程度地依賴信任與價格機制。 Frederickson 認為公共行政不只是管理而已，它向來就是治理 （governance ），與政治脫離不了關係 ，行政實務人員必須面對更為廣泛的 憲法、民主機構之間的互動關係 、社群的福祉 、公共利益和行政行動的道 德問題（Frederickson, 1997 ；轉引自吳瓊恩，民91 ）。吾人必須將「治理」 放在政治系絡中加以理解，其包含了多元利害關係人（multi-stakeholder ）、 回應力、合法性、政治性、課責（accountability ）等概念。故治理不必然 僅限於政府的管理，其存在於社會各個層面。 第一節 治理的起源與意涵 壹、治理的起源 世界銀行 （Word Bank ）在1989 年的報告－ 「撒哈拉以南非洲：從危 機到可持續成長」1中，首次使用了「治理危機」（crisis in governance ）一 詞。此後 「治理」便被廣泛地運用於政治發展研究中，特別是被用來描述 後殖民地和發展中國家的政治狀況（俞可平，民 89 ）。爾後，其它的國際 組織亦對「治理」此一議題產生興趣，尤其在涉及發展的辯論時尤其如此 。 它們鼓勵發展中國家既採取新自由主義經濟政策2 ，也採用治理模式。以發 1 參見World Bank, “Sub-Saharan Africa: from Crisis to Sustainable Growth”, pp.60.其核心課題很明 確地是政治性的，它關注合法性、參與、多元主義新聞自由和人權。對於世銀來說 ，這些問題 已經成為解釋非洲目前危機的關鍵因素。 2 A. Kazancigil 認為國際組織所主張之好的治理結構是以執行「新自由主義經濟政策」為準備， 站在國家發展的角度，好的治理應該是著重效率、良好財政 、巿場導向、減少干預、私有化、 42 展為題目 ，國際組織為治理開列了種種措施 ，諸如財政緊縮 、市場取向的 政策、減少政府干預以及民營化之類（UN, 1996 ），還有民主，如政治責任、 透明度、公平、公正、法治以及分權等。加上各種形容詞，如世界銀行與 OECD 的「善治」（good governance ）、聯合國發展署（UNDP ）的「穩健 治理」（sound governance ）或聯合國教科文組織（UNESCO ）的「民主治 理」（democratic governance ）等（IBRD, 1994 ；OECD/DAC, 1996 ；UNDP, 1996 ；UNESCO, 1997 ）。 治理（governance ）一詞源於拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導 和操縱。長久以來它與統治（government ）一詞交叉使用，並且主要用於 與國家的公共事務相關的管理活動與政治活動 ，以及限用於處理各類利害 關係人的特定機構或專業單位中（Jessop, 1998:30 ）。但是，自從九十年代 以來 ，西方政治學家和經濟學家賦予governance 以新的意涵 ，不但其涵蓋 的範圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其意涵也與 government 相去甚 遠。它不再只侷限於政治學領域，而被廣泛運用於社會經濟領域。正如Bob Jessop （1998）所說：「過去15 年來，它在許多語境中大行其道，以致成 為一個可以指涉任何事物或毫無意義的『時髦詞語』。」 貳、治理的意涵 Gerry Stoker 認為治理概念不應只限於指涉一套新的管理工具，其目的 也應不限於只提高公共服務生產的效率 ，治理雖有各種不同的用法 ，但卻 都有一個基本的共同點 ：治理是指統治方式的一種新發展 ，其特徵是公私 部門之間的界線已經模糊 ，其本質顯示不再偏重以政府權威和制裁作為治 理機