024.关于旅游用地规划管控的若干思考——以庐山市总体规划为例.pdfVIP

关于旅游用地规划管控的若干思考 —— 以庐山市总体规划为例 夏福君，刘玉超，丁凡 摘要：近年来，休闲经济在我国迅速崛起，旅游业快速发展，但围绕旅游用地存在的概念不清、无法定标 准、规划不宜管控等若干问题已经成为困扰及制约我国旅游业发展的主要因素之一，2018年新出台的国家 标准 《城乡用地分类与规划建设用地标准 （GB50137-20XX） （征求意见稿）》 （以下简称新国标）依然没 有 “旅游用地”一类。因而，在现有情况下，对旅游用地规划管控的探讨尤为重要。笔者梳理了旅游用地 规划实施过程中的若干问题，并提出四种旅游用地规划管控方面的策略：①在新国标准中新加“旅游用地” 一类用地性质，并对其概念进行界定，一次性从根源上解决旅游用地问题；②新国标中“待深入研究用地 X”可特定情况下表示旅游用地；③在新国标中新增 “旅游功能区”概念，对旅游功能区边界进行限定，但 不严格限制旅游用地位置，只控制功能区内旅游用地总量；④通过保障旅游业发展用地供应的三大措施， 以及 “城乡建设用地增减挂钩”等方式，在城乡统筹的前提下城乡全域平衡旅游用地指标，多方位保证旅 游用地指标的配置及管控。最后通过庐山市总体规划实践案例的操作经验，探讨在实际规划工作中解决“旅 游用地”问题的若干方法。 关键词：旅游用地，规划管控，总体规划，庐山市 1 引言 近年来，休闲经济在我国迅速崛起，旅游业快速发展。在成立自然资源部，着力实现山 水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等目标的引领下，旅游业将成为落实十九大绿水 青山就是金山银山战略思想的重要抓手。然而，目前旅游业的发展也面临着旅游发展规模粗 放、空间布局不合理等一系列问题。寻找根源，法定空间体系规划对旅游用地的指导性缺失， 是困扰及制约我国旅游业发展的主要问题之一。不仅存在旅游用地概念不清，无法定标准等 上层问题，同时也存在 “项目落地”难，规划不易管控等实施管控问题。 在 《城市用地分类与规划建设用地标准 （GB50137-2011）》（以下简称国标）中，对于旅 游相关的地类的描述极为简单，缺乏专项旅游用地类别，规划工作者在实际工作中只能依据 旅游用地具体功能，对照标准予以规划，但旅游用地呈现用地功能复合多样等特点，很多情 况用单一城市功能用地表达很不准确。2018年，新国标 （征求意见稿）出台，依然没有旅 游用地一类，在新标准尚未正式颁发之前，对旅游用地概念界定、规划管控等方面的探讨极 为必要。 图1.旅游用地与城乡用地分类对照图 资料来源：笔者自绘 2 旅游用地现状问题 2.1 概念不清，无法律依据 目前，对于 “旅游用地”尚无明确的法律界定，《中华人民共和国土地管理法》第四条 中明确旅游用属于建设用地。2017年，《土地利用现状分类GB/T 21010-2017》修订实施， 与2007年版相比，新标准加入了部分与旅游业相关联的用地分类，但是依然没有独立而明 确的旅游业用地分类，修改的几种用地类也不足以较完整地覆盖旅游用地。 表 1.土地利用现状分类中旅游相关用地的变化 资料来源：笔者根据GB/T 21010-2007及GB/T 21010-2017提取整理 2018年4月18 日发布的新国标 （征求意见稿）中仍旧没有旅游用地一类，旅游用地依 然只能通过“文化设施用地 （A2）”、“娱乐康体用地 （B3）”等来实现。旅游用地类型的缺失， 对旅游产业用地政策的确定落实产生了巨大影响，形成政策缺失、落后、矛盾的局面。 2.2 无法适应新时期需求 近些年来，随着我国旅游业的快速发展，出现了一系列诸如乡村旅游、旅游风情小镇、 旅游综合体、主体度假村等不同形式的新型旅游综合项目，其用地性质包含了城市规划建设 用地分类标准中的诸多项目，且存在用地前期的不确定性及各功能要求交织复合等多种问 题，用地规划阶段很难用一种单一性质的城市建设用地予以明确，但用地规划又具有法定性， 最终导致规划审批及实施阶段诸多实际问题难以解决。 2.3 供地政策不合理 由于旅游用地法律体系不健全以及相关标准和规划较为缺失等问题，导致供地程序不规 范、供地程序复杂及用地成本高等问题。 2.3.1 供地程序不规范 新时期城乡规划应着力解决城乡统筹的问题。而目前旅游用地供地程序