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城市更新热潮下的棚户区改造路径探析 —— 以南山高新公寓为例 张薇，胡鹏 摘要：棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。然而 以“市场为主导”的城市更新制度赋予市场和开发商极大的权利，在深圳开展近10年，虽然在资源调配方 面成效显著，但是在保障民生，完善公共配套设施方面难以着力的缺陷日渐显露，与 “十三五”规划 “民 生幸福、空间优化、产业升级、低碳生态、基础保障”的更新策略目标相去甚远。市政府开始积极探索更 适合深圳特色，破旧立新的旧改实施模式“各区政府主导+人才住房专营机构为主+人才住房和保障性住房”， 与城市更新“市场主导+政府引导”的改造模式在主导和实施层面都有很大不同。深圳市南山区高新公寓棚 户区改造是继罗湖二线插花地，宝安38 区、38 区棚改之后在南山区第一个由政府主导的棚户区改造实例。 本文对深圳市城市更新和棚户区改造进行比较研究阐述，棚户区改造作为政府部门抓紧城市更新的有力支 撑，以高新公寓棚改为例，阐述其通过法定图则调整、容积率调整、建筑功能及配比方式的棚户区改造实 施路径，以期填充深圳市棚改领域的研究缺失。 关键词：棚户区改造，政府主导，城市更新，实施路径 1 研究背景 1.1 深圳城市更新的发展历程 亚里士多德说：“人们活着，聚集于城市；为了活得更好，而居留与城市”。但是，随着 城市建设进程加快，城市、土地、经济以及文化等各类问题相继而生，在城市发展的不同时 期，由于这些方面的发展水平的不同，所面临的城市问题也不尽相同，城市更新作为一种快 速而高效解决此类城市发展问题的手段，将被赋予新的内涵。 深圳是国内城市更新实践走在前列的城市，近40年的快速发展在城市经济建设、产业 转型升级等各方面颇有建树，同时也受到土地和空间、能源和资源、环境、人口等“四个难 [1] 以为继”发展瓶颈的制约 。 “十三五”之后城市建设确定了由“速度深圳”向“效益深 [2] 圳”转型的目标和方向 。 深圳早期编制的近期规划和总体规划，都制定了由增量扩张向存量优化转型的策略和路 [3] 径 。在 《深圳市城市更新办法》（以下简称 “办法”）于2009年实施开始，深圳全面展开 城市更新二次开发这种模式的探讨谈及以及不同的实践,很大程度上是城市空间资源督促发 展模式的一种转型，并非城市完全自觉选择的结果。9年来，深圳的城市更新研究和实践， 处于螺旋式上升的模式，也在不断探寻适合市场经济体制下的超大型城市的在发展路径。 深圳市政府近9年来颁布的各项规定，都是在一步步促进城市更新走上正轨，通过各种 手段，从而达到优化环境、完善基础设施配套、拓展公共空间、解决消防隐患等最终目的。 表1深圳市各项城市更新相关政策 表格来源：根据资料整理自绘 1.2 深城市更新面临的问题 深圳城市更新遵循 “政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与 的原则”，在整个更新运作环节中给予市场、开发主体极大的权利，这种模式虽然有利于提 高资源配置的效率，高效盘活存量空间资源，但是也存在一系列的问题。 1.2.1 深圳处于更新热潮中，将达到瓶颈期 自2009年颁布 《深圳市城市更新办法》以来，深圳城市更新浪潮迭起，“十三五”规划 将深圳定位成现代化国际创新城市，一度将城市更新推至顶峰。 截止2018年初，本市已列入更新计划项目600余项，拟拆除范围50余平方公里，综合 统计均规模约7.8公顷。已批项目共404个，规划拆除范围余31平方公里，规划批准总规 [4] 模余1亿平方米 。深圳的城市更新已几近瓶颈，不受土地权属、历史遗留问题约束的项目 所剩无几。 1.2.2 土地历史遗留和权属问题，导致更新立项难度增大 深圳的城市更新在土地面临土地历史遗留和用地权属划分两个方面问题。 深圳城市更新单元划分主要是依据原用地类型和用地原属范围来划定更新项目的范围， 保证地块的完整性、独立性，以旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村以及旧屋村等开展 城市更新工作。但是在深圳许多建设密度大、开发强度大的区域 （尤其是原特区外），用地 类型呈混合的模式，各功能地块相互交叠，无法清晰界定其空间