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以减税为目标取向的税收制度改革 作者：魏凤春 内容提要 十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的需要，税制需要改 革，但存在着争论。税制改革的所有争论源于改革目标的不明确。税 制改革目标的冲突是制度僵滞状态下各利益集团博弈的结果，减税是 系统性税制改革的适宜目标。这一目标的实施受到财政稳定的约束， 这一约束的解除需要寻找一种现在财政框架之外的超额资金流。在此 基础之上的一个可行方案就是，中国目前应该在税制改革的初始条件 成熟后，采取激进的税制改革。目前的重点主要是为系统性的减税准 备条件而不是零星地改革。对税制改革的论述，应该始终放在一个制 度变迁的周期中考虑。税制改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的 是扮演着打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福 利的角色。 关键字 减税 制度僵滞 财政约束 激进式改革 相比于上一世纪九十年代初期，中国的制度周期与宏观经济运行环境 发生了巨大的变化。十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的 需要。有关税制改革的争论非常激烈，减税还是增税、税制变动对财 政稳定以及经济稳定和政治稳定的影响如何、税制改革受哪些条件制 约、税改模式、时机以及规划设计等都难以形成一个相对一致的观点。 税制改革的所有这些争论源于改革目标的不明确。本文以中国目前的 制度僵滞为背景，在分析了税制改革目标的冲突之后，论证了减税是 系统性税制改革的适宜目标。分析了限制减税计划实行的财政约束条 件，并提出了解决这一约束的基本思路。在此基础之上，作者认为中 国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革，目 前的重点主要是为系统性的减税准备条件而不是零星地改革。本文对 于税制改革的论述，始终是放在一个制度变迁的周期中考虑的，税制 改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的是扮演着打破目前制度僵滞 状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。 一、减税还是加税？当前税收制度改革目标的争论 中国现行的税收制度需要改革，这是一个共识。但是，如何改，是减 税，还是增税，税制改革的目标取向却是一个争论很大的问题[i]。 赞成减税的理由是充分的：根据凯恩斯的经济模型，税收是一个宏观 经济变量，在通货紧缩的条件下，减税可以扩张经济，加速经济从萧 条走向繁荣。目前的税收制度在很大程度上对消费和投资都是严格的 制约因素，如生产型的增值税对企业购进设备不进行抵扣，影响了投 资；对消费品中的汽车、汽油等征收过高的消费税，制约了消费；对 房地产投资征收土地增值税，限制了房地产市场的发展；更有力的一 个证据是以 800 元为免征额的个人所得税制度，减少了居民的可支配 收入水平，从而降低了其消费能力。现行税制是 1994 年为适应通货 膨胀而设立的，在目前通货紧缩时期，是不适合的，因此，必须推行 以减税为目标的税制改革。 支持增税的理由也不是站不住脚的：税收调节经济的职能是第二位 的，其第一位的职能是筹集财政收入。在市场化改革的进程中，以社 会保障为主要内容的公共品提供不足，不能为占社会大多数的人提供 未来的稳定收入预期，并直接影响到社会的稳定。税收是居民享用公 用品的成本，政府要提供公共品，必须有相应的经常性收入。这是增 加税收的第一个理由。另外一个理由是税收对于收入分化的调节作 用。在一定程度上，效率与公平是一对替代品，中国社会贫富分化已 经很大，有必要通过累进税制与转移支付制度来遏止收入分化恶化的 趋势。在财政困难的背景下，只有增加税收才能有助于这一目标的达 到。 从近几年来宏观经济政策的运行来看，政府对于税收制度改革的推行 速度受制于目标的不明确。下面的事实表明，政府的决策正处于首鼠 两端的状态。暂停执行（随后取消）固定资产投资方向调节税；允许 企业用于技术改造、国产设备投资的 40 ％抵免企业所得税；减少房 地产二级市场的税收近 50 ％；对高科技企业，特别是软件产业、集 成电路产业实行税收优惠政策等等。此为减税的政策倾向。对居民储 蓄存款利息所得征收个人所得税；1998 年下半年，改变预算计划增 收 1000 亿；加强对高收入群体的征管等等。此为增税的倾向。不仅 如此，从将要出台的税改方案也可以看出，这种不一致性仍然存在。 比如，对于社会保障税、证券交易税、燃油税[ii]、遗产税的开征等 增税的措施与增值税由生产型向消费型转变、取消对特种消费品的课 税，停征土地增值税以及提高居民个人收入所得税关于工资、薪金所 得免征额的计划等等减税的策略更加剧了目前税收制度改革的难度。 因此，目标取向的悖论延缓了税收