中国环境污染治理八策田国强原载于中国经济报告2015年第1期.DOC

中国环境污染治理八策 田国强 （原载于《中国经济报告》2015年第1期） 中国改革开放30多年取得了举世瞩目的巨大成就，实现了年均近10%的经济增长，并跻身上中等收入国家行列。然而，由于没有吸取国外“先污染后治理”的惨痛教训，没有注意到生态环境的治理和保护是对市场失灵的重要补位，一再忽视政府的大力作为，一味地追求经济高增长，使得快速发展背后的环境代价十分高昂，局部地区的自然环境和生态系统已濒于崩溃，成为影响中国可持续发展的最短板。特别是2013年以来的雾霾锁城，给人们的身体健康和正常生活带来了极大的影响。 其实不仅是环境污染问题，回望过去这30多年不难发现，由于主要只注重经济发展的逻辑，而在很大程度上忽视了治理的逻辑，使得中国在取得巨大成就的同时，也面临着许多其他方面的严重问题和危机，特别是社会公平正义严重不足，生态环境污染严重，贫富差距巨大，贪腐猖獗，社会风气、文化伦理滑坡等。因而，必须同时注重两个逻辑：也就是发展的逻辑和治理的逻辑，正确理解它们之间的内在逻辑、辩证关系。 不理解治理的逻辑、经济发展的逻辑，不能很好地平衡二者，而偏颇任何一方，都可能会带来很大的问题和危机，最后导致发展的不平衡，社会不公，人与自然的不和谐，无法实现长治久安。平衡和处理好这两者间的内在逻辑关系，其关键是政府的定位必须恰当。只有合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界（不只是政府与市场的边界），通过三者各归其位又互动互补的综合治理，才能真正实现经济持续稳健发展及国家治理体系和治理能力的现代化。 在环境污染治理的议题上也是如此。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“用制度保护生态环境”，这就需要合理设计体制机制，而机制设计的核心问题是在个体自利性和信息不对称这两大根本前提与现实约束下，所设计的机制究竟要激励什么行为，约束什么行为。面向未来，中国要在加快经济结构战略性调整和加快转变经济发展方式的总体框架下设计合理的制度机制，实现环境污染治理目标，关键就是要合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，充分发挥政府、市场和社会各自的作用，尤其是政府的定位要恰当。 一方面，由于环境资源具有外部性、公共资源和公共物品的特性，因此政府在环境污染治理中的宏观控制和监督是环境资源可持续利用的重要保障。另一方面，由于信息不对称、道德风险等原因，需要通过市场手段将环境外部性内在于企业和地区经济发展中，这是有效降低环境污染，实现合理使用资源的重要途径。同时，还要形成大众都关心和维护、保护好环境的社会规范。这三种制度安排就是政府治理、市场激励和社会规范，即通过“晓之以理和导之以利”的“胡萝卜加大棒”，久而久之，慢慢形成一种无欲无纲的大家都自觉遵守的社会规范这一制度安排。 一是强制性的行政手段，制定法律、政策，也就是“大棒”。政府采用目标管理模式，比如对污染排放进行总量控制，强制关闭污染企业等。二是诱导性的市场激励机制，也就是“胡萝卜”。这主要是通过市场的价格机制，来诱导利益主体在追求私利的过程中，同时也能达到社会价值最大化的目标。但是，由于个人的利益不一样，目标不一样，就会发生利益冲突，同时信息又可能不对称，能不能让人心甘情愿去做，这就是激励机制、市场机制之外社会规范的作用。这三种制度安排应该有机结合，单纯靠某一种都难奏效，只有将三者结合起来，引入机制设计理论的指导和唤起民众的共识和重视，才能有效调节市场失灵，合理发挥政府和社会的作用，实现环境污染的科学治理。 据此，这里提出如下八条政策建议： 第一，组建超部委环境污染治理协调机构。污染的治理是一项复杂的、系统性的，涉及到方方面面的综合治理工程。仅仅依靠环保部等少数部委来治污，权威性不够，需组建高规格的环境治理委员会，该委员会应由更高权威机构和领导挂帅。原因有三： 首先，对于地方大员，环保部等部委管不了、也没法管。当面临地方发展和环境保护矛盾的时候，就需要有一个强势的环境治理委员会来督促地方政府不能继续以牺牲环境来换取经济增长。 其次，多部门的多头环境管理机制缺乏效率。当前中国环境治理涉及环保部、发改委和财政部等部委，部委间的分工、协调合作是个大问题，因为各部委的职能目标不尽一致，从而需要一个超越部委的议事协调机构来统筹安排环境政策制订、环境绩效考核。 再次，将环境治理上升到国家政策层面的需要。。高规格的环境治理委员会可体现中央对环境前所未有的重视，将大大地促进部委领导、地方大员从根本上转变思路，更加重视环境治理和经济转型。 第二，完善环保法监督。为了保证环境监管部门的独立性，厘清环境监管的关系，环保执法监督体制应当打破现有行政区划的限制，废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。环保部应该在各地设有完全独立于当地政府的派出机构，环保部及其派出机构最重要的任