中国保险业发展“十三五”规划纲要.docVIP

中国保险业发展“十三五”规划纲要.doc

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中国保险业发展“十三五”规划纲要 “十三五”规划纲要提出,建立健全更加公平、更可持 续的社会保障制度。这是新时期我国社会保障制度全面深化 改革的目标和方向。但是,对于基本养老保险制度来讲,如 果不妥善化解在制度转轨过程中所产生的转制成本,则不仅 建立健全更可持续的养老保险制度遥不可期,而且也会导致 “十三五”规划纲要提出的“适当降低养老保险费率”难以实 施。对此,我国应当多策并举有效化解基本养老保险转制成 本。 目前,我国基本养老保险制度的转制成本主要由两个 部分组成:一是城镇企业职工基本养老保险制度在20世纪 90年代中期从现收现付制向社会统筹和个人账户相结合制 的转变过程中,由于原来制度的筹资机制和财务管理方式被 打破,制度对原来保障对象所承诺的“隐性债务”逐步“显性 化”而形成转制成本,具体包括改革前已经退休的“老人”的全 部养老金和改革前参加工作、改革后退休的“中人”的过渡性 养老金;二是机关事业单位工作人员养老保险制度改革开展 后,原来财政供款的退休养老制度对改革前已经退休的“老 人”、改革前已经工作的“中人”工作年限所对应的养老金承诺 (隐性债务)的显性化,具体包括“老人”余命期间的全部养老 金以及为“中人”支付其改革前“视同缴费”年限对应的过渡性 养老金。对于城乡居民基本养老保险制度来说,其新建制度 的属性决定了不存在转制成本问题。 那么,上述两项基本养老保险制度涉及的转制成本规 模到底有多大呢?据学者测算,城镇企业职工基本养老保险制 度以及机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本规 模数以万亿计,从几万亿元到十几万亿元不等。然而,面对 巨量的基本养老保险转制成本,我国并没有建立专门的转制 成本化解机制:城镇企业职工基本养老保险的转制成本目前 是交由改革后的社会统筹和个人账户相结合的新制度(具体 是由职工基本养老保险社会统筹基金)来负担、各级政府在社 会统筹基金收不抵支时通过财政资金予以补贴;对于机关事 业单位工作人员养老保险制度改革的转制成本负担,国务院 《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》语焉不 详,参照城镇企业职工基本养老保险制度做法的可能性较 大。城镇企业职工基本养老保险制度的教训表明:在没有建 立专门的化解机制的情况下,将转制成本转嫁给新制度来承 担,必然导致社会统筹基金收不抵支、个人账户长期“空账 运行,使得社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度 结构有名无实。 在笔者看来,对于消化城镇企业职工基本养老保险的 转制成本,首先要做的一件事就是依据制度内“老人”与“中 人”的数量、待遇标准、平均寿命等因素,准确测算并锁定该 制度的转制成本。在此基础上,合理划分清楚中央和地方在 化解转制成本中的责任。这是因为,在城镇企业职工基本养 老保险制度改革前相当长的一段历史时期里,我国在公有制 企业中长期实行“低工资、高积累”的分配政策,国家对职工 的劳动贡献在作了“必要的扣除”之后,并没有将职工应得的 劳动报酬全部分配给职工,而是用作积累并根据企业隶属关 系被上缴至各级政府、形成了各地现有的国有资产。以国有 企业众多的老工业基地沈阳市为例:在1984年以前,沈阳 市技术工人的平均技术等级约为4至5级,4级工的月工资 标准为元;而当时沈阳市技术工人平均每小时生产出产品的 价值约为48元,一天为384元。这平均每人一天生产产品 的价值,就是工人月平均工资的倍,可见大量剩余价值被国 家和企业用作积累了。因此,在偿还基本养老保险制度转制 成本时,应当根据各级政府原属和现属国有企业中的“老人 和“中人”的数量来分担化解转制成本的责任。在此基础上, 多策并举有效化解基本养老保险转制成本。 第一,根据各级各地政府经济发展和财力状况,列出 长期资金投入计划,以每年政府财政预算形式予以落实,建 立政府化解转制成本的前端投入机制,摆脱“补缺口”性质的 后端被动投入局面。 第二,划拨国有资产及收益弥补转制成本。将“现收现 付制”下本应作为“老人”与“中人”的养老保险基金而以利税 形式上缴国家的部分国有资产划转给全国社会保障基金理 事会持有,该部分资产收益全部用于弥补基本养老保险转制 成本。必要时,在政策与法律允许的范围内,通过处置部分 国有资产、提高国有资本收益上缴比例以弥补基本养老保险 转制成本。 第三,中央财政发行一定数量的政府债券,以跨期调 整、债务递延的方式来弥补基本养老保险转制成本。通过中 央财政发行政府债券解决养老保险转制成本的方式,其可行 性在于“老人”与“中人”余命期内需要支付的转制成本被年均 化,改支付压力“由重到轻”为“压力均等”。 第四,积极稳妥推进基本养老保险基金投资入市,提 高基金收益水平,增强制度自身化解转制成本的能力。在政 策允许和确保资金安全的前提下,加大基本养老保险基金入 市比例,购买

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