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地方政府管理体制：区域经济一体化发展的重要制度瓶颈 摘要：随着我国地区间经济交往的不断加深和市场经 济体制的建立完善，区域经济一体化得到了较快发展，取 得了较大的成就，但是衍生的问题也十分突出。我国地方 政府管理体制在行政区划、职能定位、机构设置和运行机 制等方面与区域经济一体化存在不适应性，是区域经济一 体化向纵深发展的重要制度瓶颈因素。只有创新地方政府 管理体制，即调整行政区划、转变政府职能、改革政府机 构、重塑府际关系、创新区域管理运作机制等，才能解决 区域经济一体化发展中的制度瓶颈问题，促进地方政府管 理体制与区域经济一体化发展之间的和谐互动。 关键词：地方政府管理体制；区域经济一体化；制度 瓶颈；创新 当今世界经济发展的两大趋势是经济全球化和区域① 一体化，后者发展尤为迅猛。近几年，党中央和国务院先 后提出了 “西部大开发”、“振兴东北”、“中部崛起”等一 系列发展战略；关于长三角、珠三角、京津冀和长株潭区 域一体化的各类研讨会空前活跃。地方政府管理体制作为 一种制度性因素，会对区域经济一体化发展产生深刻影响。 本文试图将地方政府管理体制纳入区域经济一体化背景下 进行研究，探析二者之间的内在关系，为地方政府管理体 制的创新和发展提供一种新的视角。 一、地方政府在区域经济一体化中的功能与角色 我们认为，在区域经济一体化过程中我国地方政府要 从发展经济型角色转变为公共服务型角色，从各自为政的 封闭型角色转变为分工协作的开放型角色。 1 .地方政府在区域经济一体化过程中要充当“平衡轮” 的角色。地方政府的总体功能是利用自身的制度优势，消 弭市场、个人和社会在区域经济一体化过程中产生的各类 治理失灵现象，通过公领域、私领域和第三领域之间明晰 边界与均衡制约，达到各类组织、各种权利（力）之间的动 态化均势，促进区域经济的协调发展。 地方政府在区域经济一体化过程中要充当“战略家” 的角色。“战略家”就是指地方政府深刻领会国家宏观发展 战略精神，制定适合本地社会经济发展的战略规划，尤其 是参与区域经济一体化战略的制定，加强对区域发展的协 调和指导，实现区域社会、经济和生态之间的和谐发展。 地方政府在区域经济一体化过程中要充当“服务生” 的角色。“服务生”就是指地方政府要以服务行政为理念， 培育区域合作发展的市场机制，营造一个成熟、开放的市 场经济环境；向区域内的各类群体和组织提供基于区域合 作发展的政策、信息等公共服务，提供完善的区域道路、 通讯等公共基础设施，实现区域公共服务和公共设施的网 络化和统一化。 地方政府在区域经济一体化过程中要充当“协调者 和“仲裁者”的角色。“协调者”就是指地方政府坚持科学 发展观与五个统筹思想，解决区域经济发展中出现的各类 矛盾，尤其是加强区际政府之间的交流与合作，减少利益 摩擦与冲突。“仲裁者”就是指地方政府在遵循宪法和上位 法基础上制定针对区域协调发展的法律规范和公共政策， 加强法律的执行和监督力度，切实维护社会稳定和国内统 一大市场的形成。 二、地方政府管理体制对区域经济一体化发展的制度 瓶颈 改革开放以来我国的区域经济得到了较大的发展，区 域经济一体化己迈上一个新的发展阶段。但是，地区差距 不断扩大、经济结构趋同、地方保护主义泛滥等区域经济 发展问题也十分突出。这种截然相反的经济现象共存的一 个重要原因是存在制度瓶颈因素，即现有的地方政府管理 体制不适应区域经济一体化的发展。 行政区划不适应。在现有的行政区划体制下，由于 地方政府为了追求本地区经济利益的最大化和地方官员出 于政绩考虑，往往利用行政权力干预市场经济活动，形成 我国特有的“行政区经济”现象，使行政区与经济区边界 高度重合。我国行政区划层级过多、幅度偏小、类型混淆、 功能受限等也不利于发挥行政区划对区域经济一体化发展 的杠杆作用。这样就极大地抑制了市场要素在各行政区之 间的自由流动，阻碍了区域经济一体化由低层次向高层次 的演进发展。 行政职能不健全。我国地方政府缺乏区际经济事务 管理的职能，缺乏对区际公共事务的管理和政府之间公共 关系的处理，缺乏对区域经济一体化发展所需公共服务和 公共产品的供给。这说明地方政府在推进区域经济一体化 方面的职能定位还不明确，不能适应区域经济发展的要 求。 行政机构设置不到位。地方政府组织体系还残存大 量的直接管理本行政区经济的专门机构，区域经济宏观管 理和公共服务的综合性机构还不健全，尤为重要的是地方 政府缺乏专门的区际合作机构作为区际经济一体化的组织 沟通平台。 行政运行机制不规范。地方政府之间在横向与纵向 方面没有明确各自的权责边界和合作机制；与社会和民众 之间缺乏在区域经济事务中的交流合作和共同治理的机制: 缺乏调控区际关系的法律框架，如地方政府行为与府际关 系的法律。 三、地方政府管理