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地方政府规章体现地方特色的思考 改革开放三十年来，特别是我市被确定为有立法权的较大 的市以来，制定了大量政府规章，为推进依法行政，推动“法 治**”、“和谐林”、“幸福林”的建设作出了很大贡献。但 是也应当看到存在着不少问题，其中比较突出的就是体现地方 特色的规章不算太多。在当前立法工作的新形势下，地方政府 规章因地制宜，体现地方特色的必要性日益彰显。 一、地方政府规章要体现地方特色的客观定位 地方政府规章要体现地方特色，是由我国国情决定的。我 国各地的?_济条、社会发展状况存在着多样化的差异，各地 都有一些特有的问题，统一的国家立法不可能对这些差异性的 问题作出具体、全面的规定，因此，对那些中央立法不便、不 宜、不可能作出规定，或者尚未作出规定的地方性事务，还有 赖于地方政府发挥其地方立法方面的主观能动性，由其在严格 遵?_我国地方立法的共同基本?_则和维护国家法制统一性的 前提下，立足于本地?-济社会发展的实际，根据地方民主与 法制建设的客观需要，用好用足法律赋予的地方立法权，制定 政府规章，以改变立法的滞后和缺位状况，从而为地方?_济 社会的进步与发展创造良好的法制环境。 地方政府规章要体现地方特色，是地方政府规章的生命力 所在。地方立法权相对于中央立法权而言，除具有从属性外， 还具有相对独立性和自主性，为固有的职权立法权，理应因地 制宜，不落俗套。没有了地方特色，地方立法就如同失去了主 心骨和魂灵，迟早归于消亡。地方政府规章作为地方立法权的 重要组成部分，在与上位法不抵触的前提下，其地方特色越突 出，实用性和可操作性越强，就越能解决本地的实际问题，执 行效果也就越好，也就更有利于当地?_济和社会生活良性发 展。 地方政府规章要体现地方特色，是检验地方政府规章质量 高低的主要标准。法律对较大的市赋予立法权，就是要让这些 地方根据本地具体情况和实际需要，在不与上位法相抵触的前 提下创造性地解决本地区?_济和社会发展中需要通过立法解 决的问题。地方政府规章制定得好坏与否、质量高低与否，不 在于其文本的长短，也不在于其体例是否完备，关键是能不能 解决当地的实际问题。如果地方政府规章游离于?。济、社会 生活发展之外，脱离实际，不能解决现实问题，就会如同一纸 空文，有和没有一个样。因此，一部好的地方政府规章，必定 是因地制宜、具有地方特色的。 从上述分析可以看出，所谓“体现地方特色”主要就是要 地方政府规章能反映本地的特殊性。具体而言，就是地方政府 规章能充分反映本地政治、？_济、文化、风俗、民情等对立 法调整的需求程度，适合本地实际情况，并有较强的、具体的 针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或者不 宜解决的问题，把制定地方政府的规章同解决本地实际问题结 合起来。 二、地方特色在制定实施性地方政府规章中的体现 实施性政府规章是地方政府规章在制定中最普遍的一类， 大致上有全面细化上位法规定的实施性地方政府规章和针对性 较强的实施性地方政府规章。 全面细化上位法规定的实施性地方政府规章体例较为完 整、整体性较强。以《**市实施办法》为例，制定此类规章， 体现地方特色时，可以着重把握几点： 1、此类规章在制定时首要也是最重要的就是要避免不必 要地简单照搬照3_上位法规定的做法，没有需要细化和补充 内容的上位法条文尽量不要引用；否则，不仅会使其篇幅过于 冗长，纷繁复杂，而且会大大降低其质量，成为缺少地方特色 的重复性立法而没有生命力。比如，《？苏省人口与计划生 育条例》共七章五十一条，而我市制定的《实施办法》未设章 且只有三十一条，这正是不简单照搬照3_上位法条文的具体 表现。 2、 这类规章从立法框架而言是属于“大而全”的类型， 因此在避免简单重复上位法规定的同时，可以从内容本身的内 在联系出发，对上位法进行必要的重复。这些条款大都是上位 法的关键条款、重点条款或者是需要在地方政府规章中加以细 化和补充的？则条款。比如，《？苏省人口与计划生育条例》 总则中规定了人口与计划生育工作的目标管理责任制及签订计 划生育管理责任状的做法，由于这是人口与计划生育工作的一 项重要制度，因此，我市在制定《实施办法》时就进行了必要 重复，与此同时为了体现其重要性，还补充规定了目标管理责 任制实施的定期考核制度，以使这项制度得以切实实行。 3、 这类规章的重点是对上位法的实施性规定，这是其体 现地方特色的点睛之笔。这类实施性规定大致有这样几种情 形：一是对上位法需要地方政府明确的？-则内容进行细化， 如：《？苏省人口与计划生育条例》对村民委员会做好人口 与计划生育工作的内容仅作了?_则规定，我市制定《实施办 法》时就以分项列举的方式将村民委员会开展人口与计划生育 工作的主要内容一一明确：二是对上位法未涉及而地方实际工 作中存在的问题“拾遗补