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地方政府债务风险的特点、成因和对策 目前我国地方政府债务风险在局部己经显现，未来潜 在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁， 将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我 国地方政府债务风险的特点和成因，并提出防范化解的对 策，具有非常重要的现实意义。一、地方政府债务风险的 特点 （一）债务总量不清，但规模巨大，局部风险己经出 现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这 种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的 经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担 保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政 府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债 务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务， 未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往 往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而 有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不 大，从一些媒体披露出来的信息看，地方政府债务规模己 相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计， 我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡 （镇）政府债务2200亿元，平均每个乡（镇）负债400万 元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不 对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付 危机。 （二） 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在 的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当 的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务， 不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务， 因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性 债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的 情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政 府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 （三） 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央 政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方 政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中 央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债 务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地 方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控 制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重 大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未 包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政 府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿 债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建 立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使 地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 （四）债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一 旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地 方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入， 使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另 一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业 破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人 员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活， 严重的将会影响社会稳定。XX年我国中央财政的债务依存 度己高达％，大大超过25—3 0%的国际警戒线，偿债率也达 到％，也超过了 22%的国际警戒线。在这种情况下，如果中 央政府对地方政府债务风险进行援救，将会拖垮中央财政， 危及整个国家的经济安全和社会稳定。 二、地方政府债务风险形成的原因 （一）政府投融资体制改革滞后。在我国经济体制转 轨中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打 破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立。这种 新旧交替的政府投融资体制必然存在许多漏洞和缺陷，主 要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领 域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有 经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建 成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划 和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长” 工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主 体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识 淡薄，偿债责任难以落实。由于政府投融资体制的上述缺 陷，形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款， 还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。 （二）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过 放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出 困境之后，国家推出了 “抓大放小”、兼并破产、从竞争性 领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资 源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备 陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方。国有企业的这 种改革，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活 费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在