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地方政府制度创新的动因分析 内容提要本文在初步界定地方政府制度创新涵义的基 础上，从社会变迁、制度缺陷和利益诉求三个方面研宄、 分析了地方政府制度创新的动因，指出：由社会生产力发 展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本动因，制 度以及制度结构本身所具有的缺陷是地方政府制度创新的 内在动因，而对制度创新预期净收益的诉求则是地方政府 制度创新的直接动因。在上述三种因素的共同作用下，地 方政府的制度创新行为才得以持续进行。关键词地方政府 制度创新动因关于地方政府制度创新的研究，近年来已出 现了一批有价值的研究成果。但检阅有关文献，我们不无 遗憾地发现：国内学界对地方政府创新的动因缺乏深入的 研宄。尽管陈天祥曾撰文分析了中国地方政府制度创新的 动因，但其分析的框架基本上照搬了新制度经济学关于制 度变迁的有关理论，而未能综合分析地方政府制度创新的 动因构成。因此，有必要对此问题进行更进一步的研究和 思考。地方政府制度创新的基本涵义与动因构成要准确认 识地方政府制度创新的涵义，必须对两个相关的概念一一 地方政府和制度创新__有完整的认识。关于地方政府的 涵义，学术界的观点颇不一致。例如《，国际社会科学百 科全书》是这样解释地方政府的：“地方政府一般可以认为 是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众 政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。”《美国 百科全书》则认为：“地方政府，在单一制国家，是中央政 府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。” 对地方政府的解释除了以上不同观点外，还有两种不同的 解释，即广义的解释和狭义的解释。广义的解释认为，地 方政府即地方国家机关；狭义的解释则认为，地方政府就 是地方的国家行政机关，不包括地方立法机关和司法机关。 我们认为，“地方政府”概念应该包含这样几层含义：（1） 与各级地方政府相对应的是国家为进行行政管理而划分的 各级区域或地方；（2）地方政府包括了除中央政府以外的各 级政府；（3）地方政府是地方的国家行政机关，它同中央政 府的区别是基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不 同而管辖范围不同。关于制度创新，在制度学派的文献 中，它通常被视为制度变迁、制度发展的同义语，用以表 达“制度创立、变更及随着时间变化”的动态过程。林毅 夫就特别说明了这种“制度创新”与“制度变迁”的一致 性。他认为现有制度的修正同时也是一种创新活动，新制 度的采纳也必须随着旧制度的变化而变化。拉坦更明确地 指出：“制度创新或制度发展一词将被用于指（1） 一种特定 组织的行为变化；（2 ）这一组织与环境之间的相互关系的变 化；（3）在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的 变化。”⑤美国学者熊彼特在《经济发展理论》中则把制度 创新定义为用一种效益更高的制度来代替另一种制度的过 程。可见，在制度经济学那里，对制度创新都给予了不同 程度的关注。就他们对制度创新所作的论述而言，都具有 一定的借鉴意义。但是，他们的论述又因局限于经济领域 而显示出局限性。事实上，制度创新既是一个经济学范畴， 也是一个社会关系范畴。既包括经济领域或企业的制度创 新，也包括整个社会的各个具体领域和各团体的制度创新。 它不仅涉及经济利益的调整，而且包含着人们的权利和价 值、文化观念的调整。在这样一种意义上把握制度创新， 是需要从哲学的高度对其进行分析才能做到的。从哲学的 角度来审视制度创新，可以看出，制度创新与人的创造性 活动是分不开的。因此，要进行制度创新必须做到：一是 制度创新要以思想观念的更新为前提。一般说来，思想观 念的变革越彻底，创新活动就越顺利。只有人们观念上更 新了，才能以新的眼光、新的视角去审视各种制度，并把 对制度的创新作为自己的一种自觉行动。二是制度创新活 动要具有创造性。创造性是人的能动性的最高体现，制度 创新的创造性本质要求不仅制度创新活动要赋予新制度以 新规定、新要求、新标准、新组合，而且意在追求一种高 效优化的制度。只有满足这两个方面要求，我们才能称之 为制度创新。三是制度创新的结果是实现制度发展的扬弃 和质的飞跃。制度创新不是对原有制度的简单抛弃，而是 既克服又保留，即克服不利于社会发展的制度因素，保留 发挥有利于社会发展的制度因素，从而使制度更具科学性。 进一步来说，制度的这种克服和保留，其要求不仅要实现 对原有制度的补缺、丰富和完善，更是一种高层次的发展， 因而是制度发展过程中的质变。制度创新的主体包括个 人、团体和政府，我国改革开放以来的改革实质上是中央 政府主导的、以供给型制度创新为主要模式的制度变迁过 程。根据地方政府在制度创新中所处的地位和角色，地方 政府制度创新行为主要有以下三种类型：（1）中央政府授权 的制度创新行为。在这种制度创新行为中，中央政府是制 度创新的发起人和新制度方案