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行政管理机制革新目标的思路 　　自20世纪80年代后期以来，行政管理体制改革成了一个世界性的话题，几乎所有的现代化国家和追求现代化的国家，都在致力于行政管理体制改革。 　　中国是这场全球性改革运动中屈指可数的先驱者之一。 　　行政改革是中国改革总体工程中的重要组成部分，它向下回应着经济体制改革的深入，向上激荡着政治改革的进程，成为我国特定环境中一个可以避免震荡、张扬创新、反复操练、内涵丰富的改革试验区。 　　［1］改革开放以来，为了适应经济体制历史性变迁的需要，包括十七大后，以建立服务型政府为目标的大部制改革，中国已进行了6次大的行政管理体制改革，每次改革都取得了一定的成效。 　　但是相对于政府面临的社会问题和矛盾，相对于以科学发展观为统领的和谐社会建设、全面小康建设和新农村建设的目标来说，行政管理体制改革目标尤其是边疆自治州的行政管理体制改革目标的确立，更需要突破实践和理论上的障碍进行科学确立，以利于促进改革的发展。 　　边疆自治州行政管理体制改革目标是改革所要达到的预期效果，是确定改革内容、明确改革思路，稳步、高效推进改革的关键环节和改革成功与否的主要判断标准。 　　理论界至今尚未达成科学确立边疆自治州行政管理体制改革目标的共识，实践中缺乏现成的经验，为此需要进行理论创新和实践探索。 　　本文以毗邻越南的边疆自治州———云南文山壮族苗族自治州以下均简称文山州为个案，通过查找问题，剖析原因，提出边疆自治州行政管理体制改革目标确立的思路。 　　一、边疆自治州行政管理体制改革目标确立中存在的问题改革开放以来，我国10个边疆自治州先后进行了5次行政管理体制改革，每次改革都根据国务院和上级政府的部署和要求确立了具体的目标。 　　虽然行政生态环境有一定的差异性，改革的侧重点不尽相同，但总体看，各边疆自治州改革目标的确立无论是从过程到结果都基本相同，进而也存在基本相同的问题。 　　一改革目标高度趋同边疆自治州行政管理体制改革都是自上而下由政策推动进行。 　　上级政府掌握了改革的决定权，改革目标必须经上级主管部门批准才能实施，目标的确立始终处于被动状态。 　　边疆自治州根据特殊行政生态环境和具体问题，确立改革目标的主导权受到抑制，改革目标无论从内容到表述都与国务院和上级政府高度趋同，基本上是上面怎么说，就依葫芦画瓢进行。 　　党的十一届三中全会以来，虽然文山州历次改革目标都提到要体现民族区域自治和边境特点，但所进行的每一次行政管理体制改革均依照国务院确定的改革总目标，确立了基本相同的目标，未能在坚持实事求是和精简、统一、效能原则的基础上充分考虑自身所处行政生态环境的特点，有针对性地确立适合本州经济、政治、文化和社会发展需要的改革目标，致使改革目标仍然存在上下一个样的弊病。 　　边疆自治州特殊的行政生态环境决定了改革目标不应该与全国特别是发达地区完全同步走，根据全国总体情况制定的改革总目标克隆到边疆自治州，就会缺乏实践性而流于形式。 　　二改革目标缺乏针对性文山州从1958年建州至1992年的34年中，由于特殊的政治军事形势和特定的历史条件，政府的主要行政活动都是为了支援前线，在1992年中越关系正常化后，才开始着力进行战区恢复建设。 　　在全国大部分地区逐步完善社会主义市场经济的时候，文山州刚开始发展市场经济，有些县甚至还没有步入市场经济的轨道。 　　但由于上下齐步走的目标确立模式，文山州在国家历次行政管理体制改革中毫不例外地被动参与，并制定了与内地自治州、其它辖县的市几乎一样的改革目标。 　　同时改革目标在职能定位、机构设置、权责划分以及运行机制等各方面的表述主要体现着对效率价值目标的追求，更多的是强调效率技术指标，突出工具理性，如功能齐全、结构合理、权责对等、分工合理、职责分明、机构精干、运转协调、行为规范、灵活高效、决策科学、执行顺畅、监督有力等，对行政管理体制改革的政府自身建设意义和推进民主化的价值则体现不够。 　　［2］高度趋同并片面追求效率的改革目标不能适应边疆自治州特殊的行政生态环境，改革目标缺乏针对性和可操作性，因而不能从实际出发找准并消除行政管理体制中存在的痼疾，改革难以取得理想的成效。 　　三改革目标不断反复边疆自治州行政管理体制改革目标与国家每一轮行政管理体制改革目标一样都是针对当时存在的突出问题确立的。 　　这样的改革目标每五年都有变化，但每次改革基本上是解决相同的问题，都把解决机构精简、人员分流作为主要目标，改革目标的确立也就出现反复炒回锅肉的现象。 　　就文山州机构设置情况看，1983年改革，政府机构精简调整为37个。 　　1993年改革，组建3个、更名5个、保留24个、撤销7个、转为事业单位7个、成建制转为经济实体2个，最终设政府机构32个;表明从1983年到19