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地震灾害中的社会动员战略研究 ［摘要］面对大的自然灾害，单凭政府的力量很难形成快 速、高效、协调的应急机制，因此应在政府为主导的前提下, 最大限度地调动社会资源共同应对危机是提高应急管理效 能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考验面对重大突 发公共事件举国动员的应急行动，其动员的领域、速度和范 围堪称前所未有，也为我国灾害应急救助体系积累了经验。 本文从战略研究的角度，提出对社会动员进行战略管理的相 关建议。 日本地震防灾经验特别强调互助自救的作用：“如果10 万灾民各自为战或只是等待救援的话，10万人都只是受害者。 如果大家共救的话，10万人就能发挥几倍于10万人的力 量。”去年汶川大地震之后，我们看到除了政府等行政职能 部门在积极行动之外，许多民间组织，各地的志愿者，企业和 个人都在积极承担和履行自己的社会责任。这个社会责任 系统应该怎样有效的发挥作用？这实际涉及到社会动员的战 略管理,应当是我们应急管理研究的一个问题。 一、社会动员的必要性 社会动员这一概念引入公共领域是在1990年9月召开 的联合国世界儿童首脑会议上，认为“社会动员是一项人民 群众广泛参与，依靠自己的力量，实现特定的社会发展目标 的群众性运动，是一个寻求社会改革与发展的过程。”通过 社会动员，人民群众积极主动参与整个管理过程，包括确定 社会需求，实施社会发展计划，以及评价社会发展目标的实 现程度。 适应现代社会要求的政府是有限的政府，管理范围有 限，责任有限。在国家层面的突发公共事件面前，政府是主 导力量，社会与广大民众则是主体力量，社会动员是使这两 支力量协同作战、形成合力的桥梁与纽带。由于地震的发 生具有突发性、不可预见性，会对习惯于常态环境的人们造 成巨大的冲击，往往会出现政府专业应急人员不够、乃至捉 襟见肘的情况，因而应对这类性质的突发公共事件就离不开 有效的社会动员。 动员必要的社会资源，有效的信息传递，争取跨部门的 合作，建立多学科的联盟，是关系社会动员成败的关键。比 如这次应对特大地震灾害，群众团体、红十字会等民间组 织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、医疗救 助、卫生防疫、恢复重建等方面发挥了巨大的作用。 但社会动员是有计划的，非中央集权的组织过程，不可 能一蹴而就，需要持久的努力和长远的战略规划。因此，必 须引入并运用战略管理的概念和分析工具。 二、差异性的战略管理 所谓战略管理，就是对组织的活动和发展实行的总体性 管理，是组织制定和实施战略的一系列管理决策与行动。战 略管理包括战略计划的两个方面，并把战略扩大到包含战略 执行和战略控制在内的更大的范围。如欧文? E ?休斯认为， “战略管理更加综合、完备，它不是仅仅制定出计划，而是 意在使计划与组织的所有部门结合起来。 各界的充分参与是社会动员的结果。但在地震灾害这 样的突发性公共危机事件中，始于企业战略管理的概念和分 析工具并不能简单地引入和运用，而是要考虑组织的差异因 素，即在环境、使命、目标、约束条件和运作程序等方面的 差异。在选择动员对象的时候，按照社会动员的实施途径和 步骤，要进行不同的特征和需求分析，如考虑群众和家庭、 专业人员、社区舆论领袖等的差异性。 为不同的社会力量提供发挥作用的途径和保障，美国的 经验值得借鉴。美国的应急管理是由FEMA（联邦应急管理 署）、联邦部会、州政府、地方郡市、志愿义务组织、民间 团体、私人企业等组成，但F EMA强调全民的参与。政府在 制定计划、确定分工、提供资助和组织培训等方面都要将 这些部门考虑在内。在个人层面，FEMA特别加强个人对灾难 的认识，提供基本应变常识、协助设计家庭应变计划、购买 合适的灾难保险(洪水、地震等)，并呼吁灾变时对老弱病残 的协助等。在社会层面，建立完善的捐募系统，让有心投入 救灾賑灾的社会各阶层人士可以方便地找到捐赠途径，以有 效汇集救灾资源，并将赈灾物资及时送达灾民手中，同时对 救灾资源做最有效的统筹分配。三、战略管理的层次和任 务 与企业战略管理相仿，社会动员的战略管理也可以分为 组织层级战略(Org anizestrat egy)，事业层级战略 (Business levelstrat egy)和运营层级战略(Operatio nalstrateg y)。但社会资源参与地震灾害的预防、应对和 灾后重建带有很高的公共性，因而这些组织的战略管理是很 独特的。 社会动员的组织层级战略就是研究和明确描述组织目 标、使命和发展方向，为组织确定在环境约束条件下的发展 途径、资源配置和激励机制，因此在制定战略和指导战略实 施的时候，必须认识到社会不同组织的需求，如要分析单一 业务类型组织如学校、慈善、法律援助等组织和多元业务 类型组织如医院、环保、社区等组织的特征和需求，寻找合 适的合作与协作方式并引导其