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官僚制再探析：价值与弊病 摘要：官僚制是工业社会的一朵奇葩，它以其稳定、严 格、精确、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，构 成了传统行政模式的一大理论支柱。但是当社会发展进入 后工业时代时，官僚制内在的痼疾逐渐凸显出来，成为阻 碍社会发展的绊脚石。 关键词:官僚制；价值；弊病 一、官僚制及其价值 “官僚制” 一词由法文bureau和希腊文kratos复合 而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚 主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种 以分部一分层、集权一统一、命令一服从为特征的组织形 态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。 在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在， 也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发 剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力 型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不 具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规 则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与 合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为 一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第 一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限 并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成 工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制， 等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一 个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法 的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员 的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性， 使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四， 在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的 文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制， 明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第 五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的 职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个 性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人 的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段， 在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且， 组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。 第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工， 根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用， 根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的， 与私人领域的活动分开。 虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一 种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完 全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。 首先，现代官僚制以其科学性适应了工业社会大机器 生产的要求。资本主义生产是理性的生产，它日益排斥着 产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武 断和感情用事等传统的管理方式，要求整个生产过程乃至 整个社会都理性化、科学化，以最大限度的追求效率和利 润。这一过程随着第二次产业革命的深入和资本主义社会 向垄断阶段过度而日益强化。官僚制正是这个时代的要求。 它把大工业的生产建立在科学的组织形式上，利用其层次 系统的权威和功能的专门化，以其稳定、严格、精确、可 靠的管理使大规模的复杂任务得以完成。如果说泰罗的科 学管理拉开了管理从经验走向科学的序幕，那么韦伯的官 僚制则以一种理性科学的组织形式把科学管理固定下来。 因此，官僚制统治是工业文明时代的必然选择，20世纪官 僚制成为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织。 其次，官僚制以其非人格化的管理推动了现代社会行 政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以个人关系为基 础一忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党一而不是忠 诚于制度本身”。［1］在这种行政系统，公共组织往往偏离 其公共性，把私利置于公共利益之上，成为个人牟利的工 具。“政府实际上是一个私人企业，公民无从知道政府的真 实立场”。［2］ 19世纪大部分时期内存在的政党分赃制既是 一个很好的例证。而韦伯的官僚制则高扬理性主义的旗帜， 以其“非人格的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的’ 特性取代了以前“个人的、传统的、发散的、同类的和特 殊的”官僚制，［3］使公共行政重新恢复了其公共性。理性 官僚制成为民主政体的“奴役式外壳”，防止野蛮人复辟的 工具。连主张新公共管理的学者也不得不承认：“那时，这 个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用 权力的替代物”。［4］理性官僚制和政治与行政的二分法一 起构成了工业社会的传统行政模式的两大理论支柱，有力 地推动了公共行政由传统到现代的过渡，成为保障民主政 治的有力武器。 总之，韦伯的理性官僚制作为一种理性和效率的工具， 适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的要求，同时又 以非人格化、制度化的特征否定了传统的家产式官僚制， 使行