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应对外来物种入侵应优先构建公众参与机制 ［摘要］外来物种入侵作为全球性的环境问题，危害十 分严重。我国外来物种入侵的形势严峻，许多学者提出应 借鉴国外的立法经验，制定专门性的外来物种入侵防治法。 但文章认为，当前更为迫切的应是尽快构建起防治外来物 种入侵的公众参与机制。公众参与原則在国际社会已被公 认为环境法的一项基本原則，公众参与机制具有促进社会 正义和推进民主自治进程的内在价值。外来物种入侵的特 征决定了优先构建公众参与机制的必要性，而公众的忧患 意识和自主意识的增强，为构建公众参与机制提供了可能 性。在防治外来物种入侵领域构建公众参与机制应加大宣 传教育的力度、确立公民的环境权、完善有关程序法的规 定、增加政府工作的透明度和促进环保团体的发展。 ［关键词］外来物种入侵；公众参与机制；环境权 外来物种入侵又称生物入侵，根据世界自然保护联盟 (IUGN)的定义，是指在自然、半自然生态系统或生态环境 中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的 过程。外来物种入侵已成为一个全球性的环境问题，不仅 给全球经济带来巨大的损失，更为严重的是，外来物种入 侵是造成生物多样性丧失的第二大杀手。我国外来物种入 侵的形势十分严峻，目前我国的入侵外来物种有400多种， 其中有50余种属于世界自然保护联盟公布的全球100种最 具威胁的外来物种。据统计，我国每年因外来物种入侵造 成的损失己高达119 8亿元，占国内生产总值的°%。 针对来势汹汹的生物“外敌”，不少学者提出要制定一 部专门性的外来物种入侵法来应对。现有法律法规对外来 物种入侵的规制的确存在较大缺陷，如法规较为零散；立 法在指导思想上并非着重于生态环境和生物多样性的保护; 管理规制的对象范围较窄（一般仅限于病虫害）；有关条款 表述较为抽象、缺乏可操作性；等等。这些欠缺最终需要 通过完备的法律来规范，但是，一部专门性法律的制定不 是短期就能完成的，在当前对外来物种入侵的了解还不甚 深入的情况下，匆忙立法未必能取得预期效果。在环境法 领域，立法速度之快与实施效果之差形成鲜明反差。法的 实施效果不尽如意的根本原因在于法的实施缺乏民众基础， 应对外来物种入侵，应注重增强公众的生态安全意识及提 高公众的参与程度；否则，即使法律完备也无济于事。笔 者认为，与专门性立法相比，当前更为迫切的是应尽快构 建起防治外来物种入侵的公众参与机制。 、公众参与机制及其在我国实施的现状 （一） 公众参与的概念 公众参与是指在环境保护领域中，一切单位和个人均 有权通过一定的程序和途径，参与与其环境权益相关的活 动，其目的在于制约和保障政府依法、公正、合理地行使 行政权力。公众参与已成为国际社会公认的一项环境法的 基本原则，1 972年的《人类环境宣言》特别强调公众参与 在生态保护中的重要作用，1982年的《内罗毕宣言》、199 2年的《21世纪议程》以及1998年的《奥斯胡公约》均对 该项原则予以了确认。在环境保护状况较好的国家（如美国、 日本、加拿大等国），公众参与机制在立法上均己规定得较 为完善，在实际运作中也实实在在地发挥着重要的功能。 公众参与是民主法治理念在环境保护法领域的基本要 求，在应对日趋复杂的环境问题中起了十分显著的作用， 贯彻该原则能激发民众保护和改善环境的积极性，促进环 境决策的科学性。 （二） 公众参与机制的内在价值 1构建公众参与机制有助于实现社会正义。正义是法所 追求的目标之一，正义意味着社会成员的利益受到一体关 注，特别是弱势群体的利益能够得到充分考虑。公众参与 机制可以从以下三方面促进社会正义的实现： 公众参与机制为社会弱势群体的利益表达提供了专 门的渠道。在社会资源上居于强势的群体往往会利用其优 势压制社会弱势群体的利益表达，事实上剥夺他们的话语 权。公众参与在信息公开的前提下为一切有关主体提供自 由、平等、理性讨论的平台，从而为弱势群体的利益表达 提供了专门的渠道和空间，促使公权力机构在环境公共资 源的分配中能考虑弱势群体的主张，使环境公共资源的分 配趋向正义的价值目标。 公众参与机制增强了社会弱势群体利益实现的可能 性。虽然社会成员的环境利益诉求最终都指向公共利益， 是一致的，但不同成员的具体利益却可能千差万别，即直 接目的会各有不同，分散表达的个体利益可能是相互矛盾 或排斥的。如果缺乏利益诉求的整合方式，则难以形成较 为一致的表达。而且分散的社会成员的力量是弱小的，经 过整合形成合力之后的社会群体的力量则大大加强。公众 参与机制为相互冲突的利益诉求进行整合和协调、最终形 成统一的表达方式提供条件，增强了弱势群体环境利益诉 求得以实现的可能性。 公众参与机制可以防止公权力运行可能出现的不公 环境资源的公共性导致以自由竞争为特征的市场机制对环 境问题的无能为力，设置政