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拓展民主的制度空间：构建一种新的基层民主发展观 ［摘要］随着城市化和社会结构的转型以及各类新兴政 治空间的生成，基层民主政治越来越需要超越传统的“非 国家政权”的社会空间领域，需要着眼于基层政权和社会 的政治联系，建构一种新的基层民主发展观。这种基层民 主发展模式不仅包括程序意义上的民主选举，而且也包括 以乡镇、区县和街道等基层政权组织为核心所形成的民主 参与、政治沟通和社会治理机制。在基层政权的制度平台 上来加以开发和累积民主经验，这是中国政治发展的内在 需要，也是和谐社会建设的必然选择，它不仅有助于提升 基层群众自治的发展内涵，而且对于社会的和谐稳定以及 更高程度的政治发展来说都具有长远的战略意义。［关键词］ 基层民主制度空间群众自治一、导言党的十七大报告指出， 要“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、 人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表 大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、 民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。报告还指出， 要“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡 社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活 共同体”。这些论述不仅提升了基层群众自治制度的内涵， 而且从战略上给新时期的基层民主发展提供了指导思想和 行动方向。基层群众自治制度作为我国基层民主政治的重 要形式，在过去的一段时间里得到了广泛的研究和认同。 同时，我们把基层群众自治作为基层民主发展的切入点加 以推进，甚至把基层自治等同于基层民主，几乎形成了一 种既定的关于基层民主的认知。实际上，不管是何种层面、 何种类型的民主政治，都受到一定的制度条件的支撑和约 定。因此，要推进基层群众自治和基层民主政治，就必须 对基层民主的制度空间展开分析。这种分析包含两个方面 的基本内容：一是民主政治过程本身的制度化程度，二是 民主政治所赖以发展的外在制度环境。以此来观照和评估 我国的基层民主政治的发展，可以看到，改革开放以来基 层群众自治的自身制度建设和机制创新己经取得了令人瞩 目的成就，但是人们对于其所依赖的外部制度环境亟需得 到进一步的深化认识。这个方面问题的核心就在于：随着 城市化和社会结构的转型，基层民主政治越来越需要超越 传统的“非国家政权”的社会空间领域，跃升到在基层政 权的制度平台上来加以发展。这种嵌入于政权领域的基层 民主发展观，不仅有助于提升基层群众自治的发展内涵， 而且对于社会的和谐稳定以及更高程度的政治发展来说都 具有长远的战略意义、基层民主的发展与拓展构建基 具有长远的战略意义 、基层民主的发展与拓展构建基 层民主政治的发展模式，前提是要把握基层民主与中国政 治的关系，尤其是基层民主与其他形式的社会主义民主政 治的关系。毋庸置疑，基层民主政治是有中国特色的社会 主义民主政治的重要组成部分。改革开放以后，在我国政 治发展的战略选择中，基层民主被提上了重要的议事日程 发初于上个世纪8 0年代的村民委员会选举，给村委会这一 基层自治团体注入了新的活力和合法性，也大大改善了基 层治理，对地方经济发展起到了有力的促进作用。此外， 以职工代表大会制度和居民委员会组织为载体，基层民主 自治的基本制度体系逐步得到健全，基层民主自治的制度 化程度得到了显著的提升。多年来，学者们普遍关注到村 民、居民的参选率和参选热情、竞选的激烈程度、选举技 术的完善与创新及候选人和当选干部素质的变化，这些方 面的推进包含了许多重要的政治含义。正如有的研究所指 出的，在人民公社体制坍塌中形成的村民自治，在实践中 日渐显示出其核心价值，作为大众参与的民主化试验，基 层民主的实践建立起一系列民主规则和程序，这为中国的 民主化提供了示范性作用。在更深层次上，规范的选举提 升了农民的权利意识，提高了 “公民权”的地位。在基层 民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发 改变了权力的分配，改进了基层治理。更为重要的是，基 层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制 度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层的 民主政治建设奠定了基础。但是，也需要看到的是，这种 主要以群众自治组织等“非国家政权组织”为载体所推动 的民主发展，也存在着不少问题。除了民主和自治制度自 身不完善所致的问题外，这种形态的基层民主和地方政府 的利益相矛盾乃至冲突时还会陷入制度上的困境。正是因 为基层民主发展中所存在的这些问题和困境，人们开始反 思基层民主对于中国政治发展的局限性。有的学者从“国 家政权建设”的理论出发，认为在国家建设和现代化的进 程中，国家权力会对社会进行渗透、介入并提取资源，不 会也不可能允许乡村社会出现更多的自主权和独立性，因 此基层自治与民主的可能性也就难以高估。有的学者则指 出了村民自治所带来的负面效果，认为基