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新制度经济学视角下中英农民土地征用现象比较 内容摘要：英国“圈地运动”己经过去几百年的时间， 而中国的农民也正经历着类似的土地被征用问题。本文从 新制度经济学视角运用制度经济学的产权、路径依赖和国 家理论对两国农村土地征用现象的背景、过程、结果等进 行纵向比较，得出在中国土地产权制度不确定的条件下，地 方政府主导征用土地必然导致失地农民大量增加、无规则 开发和土地大量浪费，明晰中国土地产权制度是解决这一问 题的必然选择。 关键词：圈地运动征用制度 诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说，新制度经济学从 新的视角来解释制度并检查它的结果。本文以中英两国农 村土地强制征用现象为研究对象，从新制度经济学的视角来 分析其原因、过程，同样处于工业化进程中，由于彼此的产 权制度的不同，相应的一系列制度设计也就不同，导致的结 果也是截然不同。本文认为抛开意识形态的制度分析，明确 中国土地产权制度改革己是历史的必然。 原因及背景比较 15-18世纪是英国由封建制度向资本主义急剧转变时期， 是资本原始积累和资本主义工场手工业快速发展时期。特 别是随着新航路的发现，国际贸易的扩大，英国出现两种引 人注目的现象：羊毛的需求量逐渐增加，羊毛价格大幅度上 涨；村镇牧场逐渐出现“羊口过剩”，每公顷耕地上的牲畜 头数，由于牧羊收益过高而猛烈增加。英国“圈地运动”最 早从工商业发达的东南部农村开始的，新兴资产阶级、新贵 族和大牧场主出于对养羊的预期收益大于农业收益的考虑， 自发性实行圈地，后来英国政府出于政治原因通过议会立法 保护新贵族和新兴资产阶级的私人产权，颁布法令批准他们 占农民的土地。最初圈占公地把排他性的共有产权界定 为排他性的私人产权引起“公地悲剧”，然后圈占小佃农的 租地和公簿持有民的份地，被赶出家园的农民成了无家可归 的流浪者，这就是所谓的“圈地运动”。 中国作为经济转型国家，随着工业化和城市化进程的加 快，以建设用地为主的资源消费急剧扩张，农用地转化为工 业等其他用地是一种必然趋势。在中国土地产权制度不明 晰，农村集体中每个成员对集体土地拥有全部的产权，但是 这个资源或财产（土地）并不属于每个成员。缺少民主监督 和上级政府约束，为各级政府随意征用农民土地提供了空间。 地方政府出于发展地方经济、增加就业、获取地方财政收 入及主要是政绩工程的需要，作为稀缺资源的土地一级市场 的垄断性经营者大肆以土地开发的名义招商引资，抬高土地 建筑价格，这必然引起土地的圈占和浪费。政府官员在行使 行政职权时也具有经济人角色，必然把地位、权利、收入作 为主要动机。这样，在计划经济体制下的土地征用制度和市 场经济体制下的土地流转制度直接侵害土地征用过程中农 民的合法权益。在土地价格人为扭曲的条件下，作为征地主 体的地方政府可以用比较低廉的价格取得土地产权，再以市 场价格卖出，在土地产权交易中获取高额垄断利润。 作为不同土地产权制度，由于圈地原因不同且出于不同 目的考虑，会引起截然不同的结果。英国的“圈地运动”是 地主、贵族出于经济动因，自发进行圈占。中国的这种土地 征用是由于产权制度模糊，地方政府作为主体出于政治动因 进行“寻租”而“征用、圈占”农地。 运动过程的制度变迁比较 （一）英国的制度变迁 笔者认为，英国“圈地运动”过程是诱致性到强制性制 度变迁的过程。英国圈地运动最初同意限制公地上容许养 羊的头数，但是监督和管理这类协议既困难，费用又高，于是 发展到第二阶段在个人之间划分牧场，并给每个人经营专属 权，这样作为大的牧场主就可以凭借政治经济优势圈占其他 人的专属权。英国的圈地运动经历了 一个从自发性诱致制 度变迁到强制性政府主导的制度变迁的转换过程。大牧场 主出于其经济利益考虑，自发性进行组织圈地，增加公地养 羊的数量，利用自己的优势赶走租种他们土地的农民。由于 诱致性制度变迁团体面临风险，圈地转换、扩散的时间长， 与农民的谈判成本过高，产生外部性和搭便车，所以把政府 和法律引入制度变迁中来。这样，从1688年起，政府公开支 持圈地，资产阶级大力鼓励圈地，政府通过立法使圈地合法 化。因为正如达尔曼“强迫圈地的力量如此强大以至于没 有任何法律可以阻止它，更不要说扭转它了”。18世纪到19 世纪英国议会通过4763件有关圈地法案，共批准圈占269万 公顷共耕地和公有地。在这种政府主导的强制性变迁中， 地的组织成本降低，变迁的时间缩短，可以更好的发挥圈地 的规模经济优势。 （二）中国的制度变迁 首先，政府为经济建设和公共利益的需要，依照法律程 序强制性的把集体土地变为国家所有土地。如《宪法》第 三款规定“国家为公共利益的需要，可以按照法律规定对土 地实行征用”；《土地管理法》规定“任何单位和个人进行 建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”。我国 的土地征用是