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新时期地方人大立法规划问题及对策探析 2012年12月至2013年1月，地方人大换届基本结束，按 照多数地方的做法，新一届五年立法规划编制工作也提上议 事日程。本文试结合部分省级人大五年立法规划编制与实施 情况，探讨一下新时期地方立法规划存在的问题和对策，以 期对编制出新的具有前瞻性、针对性、可操作性的五年立法 规划提供参考。 一、存在的主要问题 为应对经济社会发展对立法工作提出的挑战，有计划、 有步骤、更加主动地做好立法工作，七届全国人大从1991 年开始尝试在立法方面形成指导性文件，立法规划应运而 生。1993年省一级地方人大换届，包括江苏在内的多个省份 开始编制五年立法规划。20年来，地方立法规划从尝试、探 索到不断加强、逐步成熟，为推进地方有序有效立法起到了 一定积极作用。但是，通过对地方立法规划编制、实施情况 进行综合考察，不难发现其仍有很多不规范、亟须完善之处。 规划严肃不足。一是编制启动时间过晚，变相压缩 了规划有效时限。目前，只有内蒙古等少数地方，是在换届 前一年基本完成立法规划编制工作，提出规划建议草案，交 由新一届人大常委会通过一定程序批准实施。其余大多数地 方是在换届前征集立法项目的基础上，由新一届人大常委会 具体部署编制工作，由于工作量大、耗时长，到年末甚至更 晚才能出台，这无形中压缩了规划五年时限的含金量。二是 执行不彻底，变更随意性强。有些政府部门不能正确认识规 划的严肃性、稳定性，不按规划进度开展工作；有些部门以 现实紧急需要为由，任意加塞一些不成熟、不合理的项目； 甚至有些部门抓住规划没有强制约束力这一 “软肋”，对确 定的调研项目不重视，既不提交调研报告，也不组织起草。 以江苏为例，八届实际制定了 52件地方性法规，其中规划 内项目33件，增加项目19件，规划完成率为50%;九届实 际立法71件，其中规划内项目46件，增加项目25件，规 划完成率为65. 7%;十屈实际立法62件，规划内项目43件， 增加项目19件，规划完成率为63. 6%。另据不完全统计，其 他大多地方规划完成率大概在50%?70%，少数地方甚至更 项目来源偏窄。以前，各地的地方立法项目绝大多 数由政府报送，人大一般不作深入的论证就直接列入立法规 划，这大大限制了立法项目的来源范围，削弱了人大在立法 工作中的主导地位，形成地方人大立法“等米下锅”的依赖 性［1］。后来，各地在提高地方立法的民主性和公开性方面， 积极探索、大胆试验了很多包括向人大代表和基层群众征集 立法项目等好做法，一定程度上改变了局面。但是受条件限 制，还是存在项目来源偏窄、对政府依赖性强的状况。就江苏省人大立法规划来说，八届、九届没有设置征求社会公众 意见这一环节，几乎全部是国家机关建议项目；十届规划项 目征集到345件建议，其中来自省有关部门和各市人大常委 会的建议237件，占68. 7%; H~一届规划项目征集到422件 建议，其中来自各委员会和有关厅局的建议313件，占74. 2%。 可见，政府部门等国家机关的建议仍是规划项目的主要来 源。 门类结构失衡。一是受“以经济建设为中心”思想 的影响，过于偏重经济立法，以致各地立法规划长期呈现出 经济领域立法项目占主导、社会等其他领域立法项目作辅助 的局就江苏省人大五年立法规划来看，八届共编列 的局 就江苏省人大五年立法规划来看，八届共编列66 件项目，其中经济项目有33项，占总数的50%;九届共编 列76件项目，其中经济项目46件，占65. 5%;十届共编列 86件项目，其中经济项目38件，占44.2%;十一届共编列 92件项目，其中经济项目50件，占54.3%。二是片面理解” 提高立法速度”、“加快立法步伐”等立法指导思想，只注 重规划制定项目，一味追求立法数量，不重视规划修改和废 止项目，立、改、废不平衡，从而使得地方性法规的修改和 废止工作很大程度上滞后于新法的制定，导致地方性法规之 间互相冲突不协调，陷入“有法难依”的境地。 自主立法不够。前面提到的立法规划项目来源偏窄， 呈现以政府申报为主的单一模式，再加上地方人大自身立法 力量有限和一定程度上主动立法意识不强，导致人大自主立 法项目被选择性地忽视了。就江苏省来说，在已经实施的四 次立法规划中，只有八届、十一届规划对自主立法有所提及， 八届规划提出“有些涉及我省改革和建设全局的法规草案， 可以由省人大常委会牵头组织起草”，十一届规划提出“适 当增加人大及其常委会自主起草法规和委托起草法规的比 重”。但四次规划编列的人大自主立法数量很少，只有九届 的农民负担监督管理条例，十届的社会保险费征缴条例、农 村土地承包经营权保护条例，相较四次规划共编列的320项 法规，这3个人大自主立法项目几乎可以忽略。根据对部分 其他省级人大的了解，也或多或少地存在