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浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究 论文关键词：乡镇行政体制与机构改革理论探讨具体 建议 论文摘要：要深化我国乡镇行政体制改革并取得实效， 乡镇政府的地位和作用定位必须科学，乡镇政府的职能转 变必须到位，乡镇政府的机构编制和财税管理必须完善。 要把握根本，进一步转变政府职能和管理方式；抓住重点， 进一步精简和整合乡镇机构和人员；突破难点，创新乡镇 人员分流的观念和方法；加强支点，充分依靠和发挥各种 社会服务组织和村级组织的作用。 自20世纪80年代以来，我国己经进行了四次大规模 的机构改革。在精简机构，减少编制，分流人员，转变政 府职能和管理方式，提高政府行政效率和管理水平等方面， 都取得了明显的效果。然而，由于种种原因，前三次机构 改革对于乡镇一级的行政体制和机构设置等并没有大的实 质性的触动，甚至在某种程度上某些方面的问题变得反而 更加突出起来。为了深化我国乡镇行政体制与机构改革， 很有必要从理论和实际的结合上对此进行全面、具体、深 入的研宄。 我国乡镇行政体制和机构改革中有待进一步解决的问 按照党中央、国务院的战略部署，根据《中共中央、 国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[199 9]2号） 和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于市县乡人员编制 精简的意见》（中办发[2000]30号）的精神，我国各地都认 真组织和推行了乡镇行政体制和机构改革。 从总体上看，此次乡镇行政体制和机构改革取得了很 大的成功。但并不是乡镇行政体制和机构的所有问题都己 经全部解决了。从我们所进行的调查来看，还有待进一步 解决的主要问题是：其一，不少乡镇的人员精简和分流还 只是停留在方案上，并没有真正落实。其二，政府职能和 管理方式的转变并未完全到位。干预农民和经济组织生产 经营自主权的现象仍然存在，不尊重村民委员会和村民自 治权利的情况还经常发生。其三，对机构、人员精简和整 合仍然不够，且重新反弹的压力依然存在。其四，事业机 构行政化现象比较普遍。在这次改革中，虽然各地在乡镇 机构设置中明确划分了行政机构和事业机构，但在实际运 行当中，许多事业机构并没有真正转变自己的角色，仍然 以管理者自居，把自己混同于政府行政机构，或者干脆就 与政府行政机构一道以政府机构的名义开展工作，表现出 明显的行政化现象。其五，人员分流渠道不畅。实事求是 地说，就现有的分流渠道和分流办法，要在三年之内完成 乡镇人员分流的任务，恐怕是有相当大的困难的。 继续深化我国乡镇行政体制与机构改革的理论探讨 （一）乡镇政府的地位和作用定位要科学 目前，理论界在关于乡镇政权的地位和作用的认识上 有两种相反的观点。一种是弱化的观点，即认为乡镇一级 政权组织应该是一种过渡性的政权组织，做好上传下达的 工作就可以了，所以应当大刀阔斧地精简其组织机构和人 员，最好将其改为县（市、区）政府的派出机构。另一种是 强化的观点，即认为应该进一步强化乡镇一级政权组织， 以使之在农村社会政治稳定和经济等各项事业的发展中发 挥更加全面和重要的作用，因而主张对乡镇行政体制和机 构改革的立足点是充分发挥其整体功能。虽然以上两种观 点和认识都各有其一定的理由和依据，但我们认为，弱化 乡镇一级政权组织，不符合我国国情，既不利于农村的社 会政治稳定，也不利于促进农村经济和各项事业的发展； 而过分强调强化乡镇一级政权组织的功能，把乡镇行政体 制和机构改革的立足点定位在充分发展其整体功能，则不 利于按照农村市场经济发展和推进农村税费改革、减轻农 民负担的要求对乡镇行政体制和机构进行比较彻底的改革。 过分弱化乡镇政府的地位和作用，县（市、区）将不堪重负。 我们国家是一个大国，许多的县、市、区所辖人口多达几 十万甚至上百万，如果乡镇一级政府的各项组织都虚化和 弱化了，那么，县、市、区政府将直接面向几十万乃至上 百万人口开展工作，无论是维护农村社会政治稳定，还是 发展农村经济和各项事业，都难免会鞭长莫及，力不从心。 但如果过于强化乡镇一级政府的职能，将会形成巨大的行 政成本压力。 要给乡镇政府的地位和作用科学定位，必须充分考虑 三个社会条件：一是市场的自调节能力，二是社会的自组 织能力，三是村民自治制度。（1）市场自调节能力与乡镇政 府经济职能定位。人们一般认为，市场具有信息传递、资 源配置、利益分配等重要能力，所以，在发展社会主义市 场经济的今天，各级政府曾经承担的许多经济管理职能都 可以由市场自身来完成。当然，市场的自调节能力也是有 一定限度的。一般来说，市场难以解决外部不经济、公共 物品短缺、贫富悬殊等问题。因此，就乡镇政府的经济职 能来说，主要是执行上级的方针政策和法律法规，搞好市 场监管，提供必要的公共物品，扶贫帮困。至于其他的经 济事务，则可以主要由市场来调节。也就是说，乡镇政府 一般不再需要像从前那