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建设工程公众参与及法律保障建设工程论文 摘要：公众参与建设工程环境影响评价是我国工程法律体系中的一项重要制度。但是，当前我国的法律对建设工程环评中的公众参与权保障力度明显不足。环评的本质是一种利益权衡与价值选择的过程，法律应从人与建设工程的关系角度出发，构建起具有人本主义精神的环评制度。这就需要在法律上重塑公众参与环评的程序与机制，明确建设单位和环评部门的信息公开义务，保障公众的环评参与权，并对未能实现有效公众参与的环评设定法律后果。 关键词：建设工程；环境影响评价；公众参与 一、建设工程环评问题在工程法学中的地位 与建设工程有关的法律问题研究，在我国近年来逐渐得到理论界与实务界的重视，在这一主题下的研究成果也日渐丰富。“工程法学”成为一门新兴而又富有活力的交叉学科。当前，我国工程法学的研究课题主要集中在工程民事法律关系领域，[1]其研究方法主要采取传统民法学理论与方法，结合工程实践中的具体问题予以分析并提供解决方案。然而，随着现代工程经济与科技的发展，工程相关法律实务问题也越来越复杂，其题域范围已从土木、建筑等传统工程项目方面扩展到诸如环境权、健康权、民主权利等现代法治建设中的核心议题上来。因此，当前愈加需要拓宽工程法学的研究范围和研究视角，运用综合法学的研究方法，结合实务但又超越实务，对现代社会中因建设工程而产生的或者与建设工程相关的法律问题在理论上进行梳理和解读。环境影响评价是建设工程领域特别是重大工程建设项目中的必经程序，但是，建设工程环评问题还未引起工程法学研究的足够重视。不过，环境影响评价作为环境法学的研究领域，在十余年的时间里已取得较为丰硕的研究成果[2]，这为工程法学开展环评问题研究提供了基础性的资料。环境影响评价作为预防性环境政策的支柱，其范围涵盖了从工程规划到建设的整个领域。不同的工程项目对环境也有着不同的影响，从而有着不同的环评要求和标准。但无论何种工程，环评绝不应被仅仅视为一种专业技术活动而只接受科学的审查，环评的法律属性乃是行政过程的一个环节而必须接受民主的检验。然而，人们因其社会阶层的差异和利益诉求的不同，对建设工程环评也有着不同的利益主张，不同利益群体之间可能发生冲突，从而无法在“公共利益”的掩盖下达成和解。建设工程环评，因其高度利益的冲突性使得公众有必要成为环评的参与主体以及监督主体。而环评的过程实质上是利益平衡的过程，即“综合平衡从事设厂及开发活动的单位、地区居民、事业主管机关、相关政府机关、地方政府、环境行政机关等的意思、知识和要求，从而在发展方向上应当调和专业化与民主化的要求。”[3]因此，要研究建设工程环评法律问题，尤其是环评中的公众参与问题，不能仅从环境保护的一般视角去研究，也不能脱离建设工程的双重影响性，而要从人与建设工程之间的对立统一关系视角出发，探索人的生存、发展与建设工程之间关系的和谐。可见，建设工程环评涉及到特定建设工程的功能性价值及其与利益相关者的关系问题，其本质是一种利益博弈的过程。可以预见，以人与建设工程的关系为视角，讨论建设工程环境影响评价中的公众参与及其法律保障问题，是工程法学研究的一个新方向。 二、建设工程环评公众参与制度的现状 建设项目实施前进行环境影响评价，是一项重要的环境污染预防措施，也是进行环境管理的重要手段。2002年10月，我国颁布了《环境影响评价法》（以下简称《环评法》），该法对环境影响评价作出了定义：“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。”该法将环境影响评价分为“规划的环境影响评价”和“建设项目的环境影响评价”，并规定建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。这被认为赋予了环评部门对建设项目“一票否决”的权力。对于建设项目的环境影响评价，《环评法》对公众参与作出了规定。该法除在第5条规定了“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”以外，还在第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”该条文将征求公众意见作为建设单位报批项目环境影响报告书的法定前置义务。不过，该条文过于原则化，对公众参与的方式、程序、人员和效果等都没有具体的规定。2006年环保部出台的规章《环境影响评价公众参与暂行办法》明确了政府和建设单位、环评单位公开环评信息的义务，对公众参与环评的程序与组织形式有了较为详细的规定，但因其立法层级较低，未能对公众参与环评制度的实施设置强制性的法律责任，从而无法在实践中得到彻底落实。例如，《暂行办法》规定公众