地方政府融资平台从政策扶持到风险警示.docVIP

地方政府融资平台：从政策扶持到风险警示 ――对地方政府融资平台及其贷款风险的深层次分析 【主要内容】从2008年11月份确定4万亿投资刺激经济增长和适度宽松的货币政策以来，各地方政府融资平台的项目建设纷纷上马，因政府信用的支撑使金融业对政府融资平台公司的信贷大幅攀升。随着经济的企稳回升，政府融资平台过度泛滥引起的地方政府负债过度、项目效益不佳、银行信贷堆集以及道德风险蔓延等问题，已经引起有关部门的关注，从中央经济工作会议和人民银行、银监部门部门释放出来的信号来看，未来加强政府融资平台风险防范和监管势在必然，值得银行业特别是城市商业银行等中小银行高度关切，未雨绸缪，防范于未然。 现象与实质：地方政府融资平台贷款实质是地方政府举债 所谓政府融资平台，是指以地方政府为主导组建的、主要负责运用财政资金及对外融资用于城市基础设施建设的法人，投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等。按平台级别分，主要有省级融资平台、地市级融资平台和区县级融资平台。 政府融资平台贷款呈现爆发式增长 据《华夏时报》2009年11月底报道，截至11月末,全国各级政府融资平台有8000多家,银行贷款余额近6万亿元，占全国金融机构总贷款余额的15%。尤其是在融资平台贷款中,项目贷款余额近5万亿元,占全部融资平台贷款的比例已经超过80%。 数据来源：普益金融 据有关部门初步统计，全国8000家以上的各级政府投融资平台，其中50%以上为县区级平台公司。政府融资平台的负债规模在2009年空前膨胀，较2008年初增加了2倍以上，而政府融资平台的资金大部分来源于银行贷款。据央行统计，我国银行2009年前11月新增9.2万亿贷款总额中，中长期贷款占比达到68%，其中相当一部分流入了地方政府融资平台公司。 银行资金占融资平台资金来源的绝对主导地位 据某省金融部门分析，地方政府投融资平台的主要资金来源是银行贷款。例如，2008年某省级投融资平台政府性债务余额中，其资金44%来自政策性银行，52%来自于商业银行，其余小部分来自于国债转贷和企业债券等其他来源。从发放贷款的银行机构看，政策性银行和城市商业银行的平台公司贷款集中度较高，如某省国开行投放的平台公司贷款余额占全省平台公司贷款的26%，当地某城市商业银行的平台公司贷款余额占其全部贷款的53%。某市一家银行全年60%的新增贷款投向政府项目。因此，政府融资平台的最大债权人是银行。从前11月非国有中小商业银行中长期贷款新增占比来看（见下图），中小商业银行政府融资平台贷款占有不小的比重。 2009年前11月中长期新增贷款占比饼图中长期贷款新增占比68%其他（短期、贴现等）新增占比32% 政府融资平台公司贷款的实质是政府负债 据调查，政府融资平台公司用于偿还贷款的第一还款来源主要有三种：一是经营性项目（如路桥收费公司或土地开发中心）以项目收费、土地出让金等未来现金流作为第一还款来源；二是纯公益性项目（政府事权范围、无收益或收益较低、市场资金通常不愿介入的）以政府承诺且纳入人大预算的财政专项补助资金作为第一还款来源；三是将以上两种方式结合作为本息回收来源。 从实际情况来看，许多地方政府融资平台公司名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，依赖财政拨款偿还贷款，政府融资平台公司贷款的实质是政府负债。 国有银行与非国有银行2009年前11月新增中长期贷款占比图,国有银行48.9%,非国有银行51.1% 问题与分析：地方政府融资平台贷款风险及其特征 地方政府融资平台贷款潜在风险不可小觑 当前，在政策导向和商业银行自身效益的推动下，政府投资项目成为各银行业金融机构争抢的对象。但是，随着信贷的激增，地方政府融资平台暗含的风险正逐渐显现。 其一是地方政府融资平台存在偿付风险。由于融资平台主要的作用是为政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，这造成了地方融资平台的高负债率。据调查，有许多地区特别是县区级融资平台的负债率高达100%。对于依靠土地和税收的地方政府来说，一旦财政收入出现大幅下滑，地方财政偿付能力的下降将导致融资平台难以履行其偿债义务，并将转化为银行的不良资产。 其二是信息不对称导致银行评估风险和贷后管理较困难。许多融资平台的财务缺乏透明度，当前财政体制下银行很难掌握区县融资或负债总量，贷款风险的评估、贷款资金用途的管理、融资平台的还款能力预测等工作非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款