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关于地方政府融资平台转型发展的思考 摘 要：国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，地 方政府融资平台面临何去何从的重大抉择，在公益性项目资金缺口巨大、 PPP项冃推进缓慢等形势下，半覆盖型的融资平台仍有存续的必要，但需 要克服造血功能差、融资成本高、经营效率低等不足，建议通过政策支持、 产业拓展、机制优化、重组整合等方式实现融资平台向真正市场化主体的 转型。 关键词：融资平台政府债务转型发展分类 中图分类号:F810 文献标识码：A 文章编号：1004-4914 （2017） 03-277-02 2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发（2014） 43号），其中明确了 “政府债务不得通过企业举借，企业 债务不得推给政府偿还”的基本原则，并提出了 “剥离融资平台公司政府 融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的具体要求。这在“政府” 与“融资平台公司”之间划出了一条清晰的界线，同时也意味着，“地方 政府融资平台公司”这一特定称谓即将成为历史，地方政府融资平台公司 如何实现转型发展成为一项重大课题，本文将就此予以初步探讨。 一、地方政府融资平台的定义及分类 根据财政部等四部委《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台 公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010） 412号），地 方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通 过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功 能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及 行业性投资公司等。 按照地方政府融资平台所承担公益性项目的特点、还贷来源及收益回 报情况，进而可将地方政府融资平台分为以下两类： 1?无收益的无覆盖型融资平台。如单纯从事城市的道路建设、园林的 绿化建设等完全公益性的公共服务与设施投融资的融资平台。 2?有收益的半覆盖型融资平台。这类融资平台投资的公益性项冃能产 生稳定的收入，如高速公路、供水、供气、供热、污水垃圾处理等，但其 收入不足以完全覆盖成木。 二、地方政府融资平台存续的必要性 对于上述第一类的无覆盖型融资平台，其承担的无收益公益性项目应 当通过地方政府发行债券来筹集资金，纳入财政预算管理，此类融资平台 在保障其承担的在建项目续建和收尾工作后，应予以清理注销或者转为无 融资功能的公益性机构。对于第二类的半覆盖型融资平台，仍有存续的必 要，原因如下： 1?公益性项目资金缺口巨大，融资平台可以发挥融资功能。受《新预 算法》对地方债券限额管理的限制，通过政府债券方式远远不能满足地方 政府公益性项目资金需求。自2015年1月1日《新预算法》正式实施以 来，2015年、2016年全国新增地方政府债券分别为6000亿元和1. 17万 亿元，合计仅为1.77万亿元。与之形成巨大反差的是巨额的PPP项目投 资需求,据全国PPP综合信息平台数据显示，截至2016年9月末，全国 按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目为10471个，总投资额 为12.46万亿元，为近两年新增地方政府债券总额的7倍。由此可见，公 益性项冃资金缺口巨大。有收益的半覆盖型融资平台，完全可以凭借其口 身的融资能力承担起部分公益性项目投融资责任。 公益性项目PPP合作推进缓慢，融资平台可以加快项目推进。根据 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP操作包括项目 识别等5大步骤、19个环节，操作周期较长，制约了地方政府公益性项目 的加快推进。通过对财政部53个PPP示范项冃的分析统计可以发现，从 项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间平均为13.5个月，其中交 通运输类项目所花费的时间则更是平均长达24个月，而按原有的融资平 台模式，从项目启动到项目公司组建往往只需要数月时间即可完成。 3?社会资本逐利性增加财政负担，融资平台可以促进成本降低。一般 意义上的社会资本出于利润最大化的冃的，往往耍求较高的投资回报率， 而基于这些政府项目的公共设施性质，社会资本所要求的投资回报无法完 全依靠项目自身的经营取得，需要通过政府提供可行性缺口补助等方式实 现，实际上还是需要政府全部或大部分买单，因此，较高的投资回报率将 增加政府财政负担。而对于原有的融资平台，利润最大化不是其主要目的, 投资回报仅需覆盖其融资成本即可，有利于减轻财政负担。 基于以上原因，从弥补公益性项目资金缺口、加快公益性项目推进进 度、降低公益性项目财政?担的角度，有收益的半覆盖型融资平台具有继 续存在的必要性。 三、地方政府融资平台转型发展的主要困难 对于有存续价值的融资平台，根据43号文的要求，必须实现转型发 展，成为与政府相分离的真正的市场化经营主体，但受以往经营中项目特 征、体制机制等因素影响，融资