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关于中国土地制度改革探究 著名经济学家周其仁指出：政府有权转让国有土 地使用权，农民当然也有权转让集体土地使用权。无论在经 验上还是在逻辑上，土地流转自然之极，本不值得大惊小怪。 好在十八届三中全会通过的《决定》，针对性很强地提出以 下表述：完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全 归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制 度。”这是下一阶段全面深化产权改革的行动纲领，也预示 着要让市场在资源配置中发挥决定性作用，非要在确权方面 完成一场奠基性的战役。 一、厘清土地改革的 两个问题 （一）厘清“集体所有制”的概念及其意义 什么是集体？ 一个人不能称之为集体，只能是个体（自 然人）；两个人为合伙人，也可称为两个人的集体；三个人 或以上称之为集体就不难理解了，人少称之为小集体，人多 称之为大集体。而全国人民则不能称之为全国大集体了，因 为全国人民代表的是国家。 按照目前中国的宪法，中国的土地分为国家所有和集体 所有两种。那么，国有土地无疑属于全国人民，由国家代表 全国人民持有和管理；集体所有土地无疑属于本集体成员共 同持有和管理。 由此可知，国有土地是永远不变的，因为其任何形式的 租赁、赠与和交易都必须有全国人民的授权，即国家和宪法 及法律的允许。而集体所有土地却是永远都在变化之中，皆 因其持有人的不断变化而导致土地产权不断易主，而在不断 易主的过程中不会发生任何交易行为。如果说是有交易的 话，目前只有卖给国家转为国有土地一种交易形式。在现有 宪法的基础上虽然转给国家所有是合法的，但带有一定的强 制性和唯一性，不属于真正的市场交易行为，因此称之为 “征地”。现实中，“集体所有”的土地往往成了有其名无 其实的“无主地”，而在其所谓的流转过程中，集体所有土 地则成了 “村长”或“镇长” 一类控制人的掌上之物，任其 摆布。 所以，厘清“集体所有制”的概念，是研究讨论土地制 度改革的基础，我们可以从中得出的结论是：集体所有土地 只要征得本集体全体人员的同意，完全可以实现产权到人的 确权和改革，本集体以外的人员无可置喙。这种改革，既符 合我国目前的宪法原则，又不涉及国有土地，还可以改变目 前集体所有制土地管理混乱的现状，实为土地制度改革的长 效之举。 因此，通过厘清“集体所有制”的概念还可表明，本文 所指的土地制度改革暂不包括国有土地的改革。 （二）厘清“农地市场化”的概念及其意义 有人认为，农地市场化”是中国土地制度改革的关键 所在，甚至称其为‘新土改”。笔者看来，在我国现有宪法 的基础上谈“农地市场化”是在研究伪命题。 首先，我们要弄清什么是“农地市场化” ？农地即集体 所有的土地，在集体产权无法确权到人的情况下，农民（持 有者）只拥有土地使用权，而土地使用权怎么入市呢？ 目前，我国所谓的农地市场化无非有两种形式：一是卖 给国家变为国有土地，即政府向农民单向征收土地；二是目 前在一些省份试点的“农村建设用地使用权流转”，即“农 地直接入市”试点工作。第一种形式由来已久，是由我国目 前的法律法规允许的，虽然经常产生“强征、强拆”等非法 行为，但在我国现有的土地制度没有改革以前是难以避免 的。而第二种形式则概念不清，与我国目前的法律法规相悖, 不宜盲目扩大试点和推广。虽然过去领导人曾表示“永久不 变”，但现实情况却是“一直在变”。如果不解决农村集体 土地的产权到人改革，就不如暂时维持家庭联产承包责任制 的现状，等待土地制度改革的绝佳时机到来。中国渐进改革 的实践证明：一项不成熟的改革或者说有致命瑕疵的改革会 错上加错，为以后的土地制度改革留下重重隐患。因此，不 成熟的改革不如暂不改革。 2013年7月，习近平总书记在武汉农村调研时强调，好 好研究土地流转问题，就说明土地制度改革的绝佳时机尚未 成熟。同时，也对各种智库和学者们进一步研究和厘清土地 制度问题给予了厚望，以免欲速则不达。 其次，所谓的“农地市场化”研究中的小产权房问题和 土地财政问题都不是土地制度改革的关键问题。目前，我国 现行土地制度下的“小产权房”就是无产权房；可先变“小 产权房为集体所有的‘出租房”，用原购买价格总额以抵 付房租的办法逐步化解矛盾，通过用“时间（租赁期限）” 换“空间（产权）”的方法逐步解决。而土地财政则是现行 土地制度下的“怪胎”，如果解决了集体所有制土地改革的 产权到人问题，其他问题就会迎刃而解。 二、确立土地改革的 二元思维 目前，中国的许多改革问题牵涉到产权改革，而产权改 革又必然涉及到公有和私有、公有制和私有制、公有化（实 际上是国有化）和私有化问题。马克思主义经典理论认为社 会主义是以公有制为主体，劳动人民当家作主的社会经济体 制。许多政策主要囿于意识形态束缚而难以突破。 拿土地政策来说，我国目前的土地属于全民所有，具体 表现形式体