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地方政府环保经济责任审计的实施路径 探讨 张宏翔于靖立 武汉大学经济与管理学院 摘要： 随着经济的快速增长和城镇化水平的不断提高，资源利用、环境能耗和污染物的 排放也在日益增加，人民群众对青山绿水般生活的需求更加凸显出当前环境保 护的重要性。本文从环保经济责任审计的内涵出发，分析地方政府在环境保护和 环保公共品提供方面有着不可推卸的责任，指出环境绩效嵌入地方政府经济责 任审计是由民主政治、经济发展和环境法治决定的必然要求。在此基础上，本文 从明确环保经济责任审计的目标、确定环保经济责任审计的重心、建立环保经济 责任审计的指标评价体系和落实环保经济责任审计的责任对彖四个方而提出了 完善地方政府环保经济责任审计实施路径的若干建议。 关键词： 地方政府;环保经济责任;审计;实施路径; 地方政府环保经济责任审计的必要性 (-)环境保护是一种正外部性的公共产品 现代市场理论根据产品(或服务)的竞争性和排他性来划分公共产品和私人物 品，环境保护因具有较强的非竞争性和非排他性(如:人们对清新的空气、干净 的水资源的消费并不会影响其他人对空气、水消费的数量和质量)，被普遍认为 应该由政府参与供给;空气、水、土壤等环境质量的公共产权展性决定着其难以 利用科斯所提岀的“产权理论”进行交易，也不适用于市场价格下的公共产权 成木和收益分析；同时，由于公共产品的“搭便车”现象，私人一般不会去保护 公共产品;环保具有较强的外溢性，一个地区的环境质量直接影响着相邻地区的 环境质量，环境保护的外部性更是使得损人利己行为在环保领域显得尤为突出。 例如:上游地区的排污情况直接影响着下游地区人们的饮水安全，某地区废气的 排放量直接影响相邻地区乃至全国的空气质量。种种理论和现象表明，环境保护 应该作为一种公共品由政府参与供给。 (-)地方政府对于环境保护责无旁贷 2003年十六届三中全会提岀了全面、协调、可持续的科学发展观;2006年十六届 六中全会提出了构建和谐社会、建设资源节约型社会和环境友好型社会的战略主 张;2007年十七大首次把建设生态文明写入党的报告;2013年十八届三中全会将 生态文明建设纳入“五位一体”总布局，并对领导干部实行自然资源资产离任 审计，建立生态环境损害责任终身追究制;2017年十九大报告中提出人民需求 从原来的“物质文化”转化为“美好生活需求”，这也深刻揭示了经济、社会、 自然三大系统的协调发展的新关系。人民群众作为良好牛态环境的直接受益者， 日益重视生态环境问题。生存和生态、温饱和环保，在新吋代下必须实现共存， 这迫使政府必须在环保领域有所作为，为人民提供更多优质的生态产甜。 (三)环境保护对地方政府经济责任审计的要求 国家的环境治理思路已经从基本的环境安全保障转化为满足人民群众更高的环 境需求。环保已经成为人们必需的公共品，地方政府对于推进绿色发展、改善生 态系统、加强环境监管的责任不可推卸。根据环境保护法和有关规定：“地方各 级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”地方政 府具体的环境管理事务包括:第一，环境质量保证。地方政府对本辖区内的环境 质量负责，并且必须参与辖区所在地区域的大气污染、水污染防治工作，环境质 量目标的实现程度与地方领导干部的任期直接相关。第二，排污总量控制。根据 环保部岀台的排污政策，制定严于国家统一污染物排放标准的辖区内年度排污 总量上限，明确阶段性排污削减口标，领导干部对本行政区域污染物总量削减 目标完成情况负责。第三，环保制度执行事务。地方政府需对各类开发建设规划 和项目进行环境影响评价，依据环境影响评价进行科学决策，严格落实环境准 入制度;推动辖区内产业升级、结构优化、督促环保部门和下级政府足额征收排 污费，按规定用途安排和使用排污费;加大环保财政资金的投入，列支环保财政 资金的使用明细;完善环境监察制度，加强环境执法检查，全面负责突发环境事 件应急处置工作。 二.环境绩效嵌入地方政府经济责任审计势在必行 (―)实施民主政治的内在要求 环境绩效嵌入地方政府经济责任审计是政府履行其在环保领域公共受托责任的 外在表现，是实施现代民主政治治理国家的内在要求。公共受托责任是指政府受 托管理并有权使用公共资源，并向公众报告其履行的责任。公共受托责任至少包 括两个方面:政府接受公众赋予的职责;政府需要向公众报告责任履行情况。公共 受托责任是联系审计和民主政治的重要环节，没有审计便没有受托经济责任、没 有控制、没有民主。现代民主国家的政府治理可以被认为是:设计合理有效的民 主制度与民主运行机制來保证政府有效的履行和报告其公共受托责任。民主政治 的核心是公共权力，而公共权力是属于公众的。政府作为受托人，权力滥用、腐 败、升迁心切导致政府环保工作低效，因此需要一定的监督与激励机制来解决政 府失