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第四章 公共管理的主体及其行为特征 4.1 学习要求 要求学生掌握政府职能的本质和作用，掌握政府职能转换的涵义和内容。理解从事公共管理的国有企业改革的原因和途径。掌握第三部门组织的涵义、特点和作用。 4.2 内容简述 公共管理发展的一个重要特征是管理主体构成的变化，一方面作为公共管理机构最重要组成部分的政府，其管理职能和管理方式必然要随着时代的发展而转换，另一方面，越来越多的社会组织参与公共管理，使公共管理主体的行为特征发生了许多明显的变化。 4.2.1 政府职能的重新定位 从公共权力的角度看，国家代表一定地域范围的公共权力；政府则是具体行使国家公共权力的机构，也就是说，政府是公共权力的执掌者，同时，政府是按照一定规则建立起来的组织机构体系。作为社会公共事务管理主体的政府应该理解为狭义的政府。 政府作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。政府职能的本质要求是保证全社会公平与效率的实现。政府职能的理想目标是实现高效率基础上的高度公平。 政府职能的转换既不是取消政府职能，也不是削弱政府职能，确切地说，政府职能的转换仅仅意味着政府职能的重心和管理方式的变化。 政府职能主要包括两大类，即政治职能和公共职能。在人类社会相当长的时间内，政府职能的重点是政治职能，特别是实行阶级统治和维护政治秩序的职能发挥得尤其充分，这是与生产力水平相对较低情况下，统治阶级努力维护自身利益和巩固统治基础的要求相一致的。在社会生产力极大提高和社会生活日益丰富的情况下，阶级统治的稳固和社会的稳定不仅要求强化政治控制，而且还要求基本的经济保障和社会公正。这样，国家应该积极地干预社会生活，政府的公共职能也应该不断得到增强。特别是20世纪以来，国家对社会经济生活的全面广泛的干预，使政府公共职能越来越重要，政府的公共管理成为整个社会正常运行必不可少的条件，政府日益成为社会的核心机构。 从总体上看，公共管理领域和范围是在不断扩大的，其中经济职能的扩大尤其突出。20世纪50年代以来，政府的经济职能作用范围越来越大，渗透到社会经济的各个领域。政府的经济职能主要表现为以下几个方面：第一，保证和促进市场公平竞争；第二，参与经济运行，保障社会公共产品的供给；第三，干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济活动目标。政府经济职能的加强是与社会经济活动日趋复杂化和多样化密切相关的，也是适应社会成员共同享受经济发展成果的要求的必然选择。 政府职能的转换还应包括管理手段上的调整。政府职能的实现需要借助于具体的管理手段。这些手段主要有三种。第一种是法律手段。法律除了指国家机关依照一定的立法程序制定与颁布的规范性文件之外，还包括国家其他政权机关和地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、章程等行政性法规。第二种是行政手段。行政手段是各级政府机构凭借上下级之间的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径。第三种是经济手段。经济手段是政府依据客观经济规律，用物质利益去影响人们行为的管理方法。在政府职能的转换过程中，更突出法律手段和经济手段的作用，同时，要求提高行政手段的效率。 4.2.2 国有企业的民营化改革 各国的经验表明，由于经营目标的多重性，国有企业经营效率低下已几乎成了一种通病，究其根源则源于国家与企业的产权关系问题及由此而决定的国营企业的经营机制问题。各国国有企业经营机制的矛盾有两点最为突出：一是产权关系不明晰，二是经营责任难落实。 西方发达国家国有企业民营化变革的途径和方法大致有三种：一是将国有企业全部转让给私人垄断资本家所有；二是将国有企业的股权多元化和社会化，政府则根据其政策所需，调整所控制的国有企业股份的份额；三是原则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。这三种方式在有些经济学家的分析中都被称作国有企业的“私有化”。但是，从严格的意义上，只有第一种方法才被看作是国有企业的“私有化”，而后两种方法的着眼点在于国有企业经营机制的调整和变革。从各国的实践来看，第一种方法处于次要地位，第二和第三种方法则是普遍采用的方法，并且非常注重第二种方法和第三种方法的结合。 4.2.3 第三部门组织的积极作用 第三部门组织是指介于政府组织与赢利性组织之间的一切社会组织。 第三部门组织的类型包括：（1）社团组织。具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织，具有非营利和民间化等基本的组织特性。（2）非营利性机构。不以营利为目的向社会提供服务的组织。非营利机构执行不产生利润的社会职能，专门提供那些不能由企业及政府充分提供的社会服务。（3）非政府公共部门。政府以外的公共部门，包括处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品和服务的部门。（4）专业化服务组织。提供某一特定专业服务的组织，具有社会化、专业化、不以利润最大化为目的等特点。 第三部门组织具有如下的基本特征：（1）