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PAGE PAGE 1 政府支出偏好与地方政府行政成本治理 　　摘要：政府行政成本过高已是一个不争的事实。通过对J地1998-2010年的面板数据分析，发现地方政府的行政成本增长过快，行政成本占GDP比重、行政成本占财政支出比重、人均行政成本不断增加，行政成本弹性系数偏大。政府支出偏好是行政成本居高不下的重要诱因之一，表现在政府预算最大化偏好、政府支出结构偏好和官员职务消费偏好三个方面。为了达到治理地方政府行政成本的目的，应该强化预算约束力，发挥道德激励力，消除主观因素影响，实施“零容忍”负激励和完善考评激励。 　　关键词：行政成本；地方政府；支出偏好；财政支出；公共服务 　　中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）01-0018-04 　　一、问题缘起与研究述评 　　2012年7月19日，92个中央单位在其网站上向社会公开了2011年度部门决算及“三公经费”信息，彰显中央政府控制“三公经费”的决心和强化信息公开的趋势，引发了社会各界的广泛关注。然而，我们不难发现，因公出国（境）费用和公车消费比重过高等“顽疾”依然存在。相比于中央单位，地方政府财政支出信息何时才能公开？地方政府的行政成本到底怎样？这些疑问无疑将中央政府三令五申要求控制，但又由于各种现实原因而举步维艰的“行政成本”再度推向舆论的风口浪尖。 　　行政成本是政府维持自身运转以及提供公共服务所耗费的资源总和，是政府履行其职能所必须花费的代价。但是，科斯指出，“政府并非完全无成本地运行，……实际上有时它的成本大得惊人。”[1]对于行政成本问题，国内学者的研究主要集中在四个方面：一是全面分析高额行政成本的产生原因。比如范柏乃（2007）从政府浪费的视角阐述了我国行政成本高昂的原因，即行政权力运行透明度低、产权主体和责任主体虚位、财政预算约束软化、预算外资金大量存在、不重视甚至忽视行政成本的考核、公众与政府的讨价还价机制缺失等。张雷宝（2008）则运用VAR理论对1985—2006年间浙江省行政支出影响因素进行了实证研究，分析了地方财政收入、物价因素、财政支出、GDP等对行政成本的影响；二是对国内外政府行政成本的比较。杨宇立（2011）将中国政府行政成本与包括G7国家在内的17个国家进行了比较。张望松（2006）则介绍了由议会掌管财政权等西方国家的实践经验；三是行政成本模型分析。学者们通过回归分析（张光，2007；张伟，2009）、建立巴罗模型（任保平，2007）、脉冲响应函数（江克忠，2009）和行政成本省际差异模型（张岌，2011）等对行政成本问题进行了较为深入的探讨；四是行政成本的控制策略研究。安秀梅（2008）从“官民比”的视角对降低行政成本进行了探讨。何翔舟（2007）认为合理界定政府管理“半径”和“密度”是控制行政成本的重要途径。颜如春（2008）指出控制政府行政成本，最根本的是要加强制度建设。董建新等（2012）提出，促进行政成本合理化的出路在于行政成本的规模控制和结构优化。而西方国家自上世纪70年代开始，相继掀起了以节约成本、提升效率为宗旨的行政改革浪潮，研究成果包括国际货币基金组织的《政府成本与公共财产的滥用》（2002）、奥斯本与盖布勒（2006）的合著《改革政府》、凯特尔（2006）的《有效政府——全球公共管理革命》、Arpaia和Turrini（2008）的《政府开支和欧盟的经济增长——长期趋势和短期调整》等。 　　国内外学者的既有研究为我们思考行政成本治理问题提供了有益借鉴。但是，从政府支出偏好视角去探讨行政成本治理问题的文献几乎没有，在行政成本的非理性增长中，政府支出偏好到底起到什么作用？对于其负面效应，应该如何去规避？这正是本文研究的重要出发点。笔者将以J地为例，探讨政府偏好对行政成本的影响，进而提出相应的对策。 　　二、J地政府行政成本的数据特征 　　笔者选择了J地政府1998—2010年的统计数据来分析地方政府的行政成本特征，数据主要来自《中国统计年鉴》（1999—2011）和《J统计年鉴》（1999—2011）。研究表明： 　　首先，行政成本总额巨大，增长过快。1998年，J地政府的行政成本①为279245万元，到2010年迅速攀升为3262412万元，增长近12倍，年均增长率高达22.7%。而同期数据显示，该地的财政收入从1456584万元增长元，年均增长19.4%；财政支出从1752605万元增长，年均增长率为22.1%；GDP从1719.87亿元增长到9451.26，年均增长率仅为15.3%。这些数据说明，该地行政成本不仅总额巨大，而且增长过快，远远超过了同期地方经济的发展速度和财政收支增速，给地方发展增加了不小压力。（参见图1） 　　其次，行政成本占