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构建和谐社会中的政策协调问题 ——以计划生育政策为例 一、普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的 导向冲突 中共十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的 重大战略任务。近年来，国家采取的一系列惠民政策，正 是为了实现这一目标。这些政策的主旨可用授利于民、造 福于民、方便于民来概括，分别覆盖了农民增收、改善公 共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。 但是，从“十五”以来制定实施的部分主要面向农村 的惠民政策来看，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是 根据个人经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符 合基本国策为标准进行的资格认定。从各方面调研反映的 情况看，这些初衷为民的政策由于制定和实施中考虑欠周 已经在一定程度导致了惠民政策与基本国策在导向上的不 一致，尤以对当前正处于敏感时期的计划生育工作的影响 较为明显。 1.从促进农民增收方面的政策来看 为了解决农民增收问题，中央对农村的免税和补贴政 策力度一直在加大。从XX年免除农民的“三提五统”到XX 年开始减免农业税，全国农民比税改前人均少负担近200 元/年；另外，从XX年开始实施直补、间补农民政策，直 补农民现金合400元/人/年，加上良种、农机具等各种间接 补贴，一减一补，较明显地提高了农民的现金收入。在生 育意愿有违“规”动机的人群数量在增大但农村社会保障 等公共服务尚未及时跟上的情况下，收入增长带来的后果 可能不是“富而思乐”而是“富而思生”，有些地方已经出 现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入 同步增长的现象。其后，尽管有关改善公共服务的惠民政 策（主要指社会保障方面）也逐步出台，由于生育意愿的 惯性较大加之这些政策中也并未体现出计划生育政策方面 “违者罚、顺者奖”的原则，这种情况仍然存在。而且， 增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖补政策 等计划生育利益导向政策的导向力度相形之下显著减弱。 还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的 是按人头发放政策，有的农民超生后所交纳的社会抚养费 低于人均征地补偿费，超生仅计算直接经济效益也“产出 大于投入”。这种情况对计划生育政策的冲击就更直接了。 2.从改善公共服务方面的政策来看 仅列举其中最为敏感的教育、社会保障方面的政策。 压滤机滤布厂家一一以教育为例。XX年开始实施的教 育“两免一补”政策，尤其是XX年开始全部免除农村义务 教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成 本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济 困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭 违反政策多生的效果。而且，目前享受政策的贫困学生中 超过30%来自双子女或多子女家庭，其中约10%是违法生育 子女，少数还未接受违法生育经济处理（缴纳罚款和社会 抚养费等）。这种状况易于对群众产生错误导向：反正读书 不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违 法比守法更划算。这种导向对计划生育政策执行的影响是 显然的。 ——以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的 计划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障 制度建设。但即将全面建立的农村低保制度，从影响力度 和影响面来看，都已显著大于计划生育的独生子女奖励补 助金。从影响力度来看，XX年全国的人均月保障标准达元/ 人/月，已经高于计划生育奖励补助金（50元/人/月），且 是即时可得，没有60岁以上限制条件；从影响面来看，全 国已经享受农村低保待遇的人数达1 262万余人（全面建立 农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受），而独生 子女奖励补助金覆盖范围最多只有200万人。显然，普惠 制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在 一定程度上抵消了计划生育奖励补助的效果，这对计划生 育政策的不利影响是显然的。 这两方面的政策都说明，惠民政策的普惠如果不和计 划生育政策相协调，容易使群众形成这样一种错觉：多子 多福一一孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。另外, 有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行计划生育政策 的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后 遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围。手术后遗症是不 可完全避免的，现在的后遗症患者98%以上均是历史原因造 成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不 了大问题。如果农村合作医疗在这方面设置了障碍，则必 然从另一个方向阻碍计划生育政策的实施。 3 .从社会管理便民措施来看 社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。但 这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理 环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消, 造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。 这类问题在我国屡见不鲜。这些年来较突出的包括取消婚 检、放宽入户审核等，也给