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一体化、双轨制流域管理与区域利益衡平 作者：姚似锦 点击量：[472] 2002-12-24 -------------------------------------------------------------------------------- 一体化、双轨制流域管理与区域利益衡平 姚似锦 （武汉大学环境法研究所 武汉430072） 摘要 本文首先从自然基础和社会经济基础入手，论述一体化、双轨制流域管理体制的必要性和可能性；同时从利益及利益衡平的角度对该管理体制进行阐释；最后，就区域利益衡平原则及法律机制做了框架性展望。 关键词 环境法 环境管理 流域 利益衡平 当前，我国以水资源短缺、水体污染、水生态环境破坏、洪涝灾害频发交互影响为特征的大面积、流域水环境问题已成燎原之势，客观上要求对水环境资源实施职能集约化、手段综合化的流域性管理。水环境资源功能的复合性、要素的相关性、流域生态整体性是实施流域管理的自然基础。市场经济体制下政府职能的转变、各级地方政府的自治趋向、效率协调民主的现代管理要求构成了确立什么样的流域管理体制的社会政治经济基础。一体化、双轨制流域管理体制是顺应上述自然基础和社会政治经济基础的理想的管理模式。其特点是功能性职权的一体化、流域管理机构与区域管理机构（区域政府）分权化、管理手段方式多样化、民主化、科学化。 流域管理的实质和核心是水环境资源权益在流域范围的配置与整合，其目标是实现各主体间利益的衡平。一体化、双轨制流域管理体制是依据环境公益衡平原理 ，它将复杂的利益关系首先划分为流域环境公益与区域环境公益，区域经济私益与个体经济私益。流域管理机构代表流域环境公益，区域政府代表区域环境公益和区域经济私益，合并为区域利益，并以此为基础各自设定职责权限，双轨运行。流域管理中第一层的利益关系可归结为流域环境公益与区域利益的关系，并以“区域利益--流域环境公益--区域利益”的形式表现出来。流域管理的目标和要旨首先是实现以流域环境公益为中介的区域利益的衡平。区域利益衡平的原则应当是生态利益优先、共同发展、收益与负担相一致。在新的管理体制下，区域利益衡平主要通过流域管理机构与区域政府的分权与平衡、再协调予以实现，区域利益衡平机制首先是流域管理机构与区域政府之间的分权、平衡、协调机制。因此，区域利益衡平的机制应当有：民主决策、权力制衡、经济调控、公众参与等。 一、 一体化、双轨制流域管理体制 水环境资源功能的复合性，要素的相关性是实现管理职能一体化的自然基础。水环境资源的经济功能、净化功能、生态功能和稀缺性使得利用矛盾突出，必须对其开发利用进行统筹兼顾、开发利用和保护兼顾。水质、水量、水体相互影响，对水质的保护、对水量的保护、增进与水体的改善必须同步进行；水污染防治、节水、开源、废水资源化等措施并举。这些宏观情况要求在水环境管理中，必须将水的规划、取用水、水质水量保护、水污染防治、水生态建设的职能结合起来，作出统一的立法要求，赋予专门的部门统一的管理权限责任。水资源的流动性、整体性使得地下水与地表水、下游水与上游水之间相互关联，对水环境资源管理必须在流域范围考虑，实施流域管理，通过立法，设立流域管理机构，赋予其水环境资源管理权。 市场经济条件，政府职能转变，各级地方政府的自治趋向，效率协调民主的现代管理要求是实施流域管理的社会政治经济背景，是实施双轨制流域管理的社会基础。市场经济条件下，企业成为独立经营、以实现自身经济利益最大化为目标的市场主体，是“理性经济人”，只有通过市场手段或政府行政手段，将环境资源使用的代价转变为生产成本，实现外部损益内部化，才能激发企业环境资源保护增进的持久动力。政府转变为公共资源的所有者和公共产品的提供者，承担保护增进公共资源、维护公共秩序的职能，其任务就是如何发挥市场机制的作用或利用公共权力的权威，保证公共资源的永续利用，维护资源利用公共秩序。新的经济体制要求国家水环境管理在理念、机构设置、职能更新与组合、手段发挥方面顺应新的经济基础条件。要求树立宏观调控、公共服务的管理理念、机构的设置以管理要求为归依，实现专门化、效能化，职能更新、重组的功能化、系统化，管理手段方式的多样化、配套化。要从宪法、组织法层次上对机构设置、职能分布和组合、权力行使、权力制约、权力监督、权力救济等作出规定，从法律制度上保证流域水环境管理的规范和协调，保障管理效率，保障管理功能的实现。 地方各级政府具有执行与领导双重职能，既承担执行上级或中央政府方针、政策、命令的职责，又承担全面领导地方社会经济政治事务的职责，既代表国家利益，又代表本地区利益，两种职能又具有内在的矛盾。在当前中央和地方职能划分与财政体制改革中，中央与地方的事权和财权逐步分立，地方政府将拥有更多的自主权，全面领导本地区社会经济事务，更趋向于代表地