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重构我国房地产税制之理论分析与政策探讨 中国人民大学 中国财政金融政策研究中心 安体富1 王海勇2 摘要：本文首先对房地产税收进行了经济学意义上的一般分析，然后考察了我国房地产税制所存在的诸多问题，在充分借鉴房地产税制国际经验的基础上，得出了我国房地产税制改革的基本思路。即建立以土地年租金为基础、物业税为主导、其他房地产税费为辅助的科学合理的房地产租、税、费体系，同时提升房地产税收的立法层次并适度分权，建立完善房地产估价制度等相关的配套措施，促进我国房地产市场持续、健康、有序地发展。 关键词 租、税、费体系，土地年租制，物业税，房地产评估 党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。之后北京、上海、广州等地也都传出了物业税试点的消息，引发了当前对房地产税费制度和房地产市场发展的热烈讨论。我们将在考察房地产税收的经济效应、房地产税制的现存问题和国际经验的基础上，尝试重构科学合理的房地产租、税、费体系，使房地产税收真正发挥在组织财政收入、公平社会财富和促进经济发展方面的效用。 一、房地产税收的一般经济分析 （一）财政分权与财产税（房地产税） 事实上，财产税作用的凸现与其在财政分权中的地位是密不可分的。西方经济学家主张财政分权，主要基于以下理由：第一，权利与责任间的辩证关系。财政制度最为关键的要素是“地方责任” local accountability ）。也就是说，无论是中央政府还是地方政府，都应该对选民负责（Layfield,1996）。但地方责任与地方财政自治是紧密相连的，因为赋予地方政府一定的财政自主权的一个主要原因就是为了加强地方责任（Owens,1992）。第二，与中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势，因此财政分权将带来公共物品供给效率的提高（Oates,1972）。第三，财政分权还将降低组织试验的风险，从而有利于组织的创新与发展。然而，只有当地方政府拥有自己独立稳定的收入来源时，真正意义上的财政分权才有可能成为现实。因此，如何为地方政府寻求一个理想的收入来源就成了财政分权得以顺利推进的前提。 财产税制度一个公认的主要优点是易于征管（Rosen,1995）。因为，房地产是看得见的和不能移动的，即房地产税的税源是难以对税务机关隐藏的。而且，和所得税或销售税不同，财产税的收 安体富（1938－），男，河南沁阳人，中国财政学会副会长，中国税务学会副会长，中国人民大学 中国财政金融政策研究中心学术委员会主席，教授，博士生导师。 2 王海勇（1975－），男，山东栖霞人，中国人民大学财政金融学院博士研究生。 入在商业周期的短期波动中并没有大幅度的摆动（Mckenzie,Betts,1996）。所以，对地方政府而言，财产税可以为之提供一个稳定的收入来源。分析以下各个税种的特征（见表 1），将有利于我们确定地方政府理想的收入来源。从表 1 中我们可以看出，无论是从财政原则、效率原则还是公平原则来看，财产税不失为地方政府理想的收入来源。 很显然，征收财产税会使地方政府拥有很大的财政自主权。财产课税为不同地区的人们提供了一个工具，借此得以使地方决策具有重要意义（Harris,1978）。反之，废除财产税则会最终破坏地方政府的经济独立性。1978 年 6 月 7 日美国加利福尼亚州在通过了旨在全州范围内限制财产税 13 号提案后所经历的情况，验证了这一观点。由于 13 号提案限制了本地区以财产税筹资的能力，因而使“征税的权力集中在州立法机关，随之原先由地方政府行使的决定政策和确定优先项目的权力也集中到州政府手里”（Lindsey,1986）。由此可见，财产税对于实质性财政分权制度的建立具有非常重要的作用。 表 1 各个税种的特征 标 准 所 得 税 销 售 税 财 产 税 旅 游 税 收 入 高 高 高 高 公 平 高 高 高/中 中 责 任 中 中 高 低 管理成本 高 高 低 中 均 等 高 中/高 中/高 低 效 率 高 中 高 低 规避程度 高 低 低 中/高 资料来源：McCluskey W.J. and Williams B.,1999。 （二）财产税（房地产税）的归属与效率分析 对于谁是财产税的最终承担者存在着很多争论，我们这里简要讨论三种不同的观点。第一，传统观点：财产税被视为一种货物税。传统观点所使用的是标准的局部均衡理论框架。该观点认为，土地部分的财产税由土地所有者承担，其负担与收取的租金成比例；建筑物部分的财产税由房屋消费者承担，其负担与房屋消费金额成比例。由于土地所有权收入份额随着总收入的上升而增加，因而土地部分的财产税具有累退性；同样，由于住房支出比例