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民用航空器征用的法律问题 政策法规POLICYamp;REGULAT10N 文/姚琳莉(广州民航职业技术学院) 民用航空器征用的法律问题 Legalissuesconcerningrequisitioningof civilaircraft 尸,008年汶川地震发生后,根据党中央, /国务院紧急会议精神,中国民航局发 —_一,出关于征用直升机参加抗震救灾行 动的紧急通知.上述事件中,民航局紧急 征用民用航空器的行政行为,为挽救人民 群众生命财产,维护社会稳定发挥了重大 作用.但在民航法规体系中,有关民用航空 器征用的法律规定仍属空白,对于征用, 调用等概念并未明确其内涵,对相关征 用补偿问题尚未进行法制化规范.基于此, 本文拟在界定相关概念的基础上,对建立 民用航空器征用法律制度进行前瞻性研究, 以期抛砖引玉,使相关法律问题得以厘清. 一 ,民用航空器征用概念的理论界定 1.征用概念的界定 (1)征用与征收的关系 2004年宪法修正案第lO条第3款规忘 国家为了公共利益的需要,可以依照法律 规定对土地实行征收或者征用并给予补偿. 第13条第3款规定:国家为了公共利益的 需要,可以依照法律规定对公民的私有财 产实行征收或者征用并给予补偿.这两款 规定使我国征收征用制度具有根本法上的 依据.根据宪法修正案(草案)的说明: 征收和征用既有共同之处,又有不同之处. 不同之处在于,征收主要是所有权的改变, 征用只是使用权的改变.征收之后财产归 属发生绝对改变,不存在返还问题,而征用 只是暂时借用,使用完成后还会返还. (2)征用与调用的关系 另需明确的是征用与调用的关系.调 用并非确定的法律概念,《防洪法》第45条 规定:在紧急防汛期,防汛指挥机构根据 防汛抗洪的需要,有权在其管辖范围内调 用物资,设备,交通运输工具和人力…一 由此规定可知,调用包括两种:一种是调用 财物,此类调用应该属于征用制度;另一种 是调用人员,也称为调用劳务.劳务是否属 于征用的范围,理论界有两种截然相反的 观点.不过我国立法并没有把劳务视为征 用制度的范畴.首先,宪法规定征用对象是 土地或公民的私有财产,而劳务并非财产, 其与人身权紧密相联;其次,征用与调用并 不是同一概念,调用的范围大于征用.2004 年修正的传染病防冶法第45条直接采 用了征用财物和调集人员两个概念,这也 反映出人员或劳务在我国立法上并没有成 为征用的对象. (3)征用是否以发生紧急情况为必要 条件 物权法第44条规定:因抢险,救灾 等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可 以征用单位,个人的不动产或者动产.被征 用的不动产或者动产使用后,应当返还被征 用人.单位,个人的不动产或者动产被征用 或者征用后毁损,灭失的,应当给予补偿. 依照物权法的规定,国家需要征用单位, 个人的不动产和动产的原因,是抢险,救灾 等在社会整体利益遭遇危机的情况下,需 要动用一切人力,物力进行紧急救助.所 以,法律允许在此种情况下限制单位和个 人的财产所有权.因此《物权法下的征用 是以发生紧急情况为必要前提的.但国防 法第48条规定:国家根据动员需要,可 以依法征用组织和个人的设备设施,交通 工具和其他物资.县级以上人民政府对被 征用者因征用所造成的直接经济损失,按 照国家有关规定给予适当补偿.故国防 法并未将征用条件限制为紧急需要,即 在平时国防动员有需要时,也可征用单位 或个人财产. 而我国宪法并未将紧急情况发生作 为实施征用的必要条件.笔者个人以为不 宜将征用局限于紧急情况发生时方能采用, 应将征用分为普通征用与紧急征用.普通 征用是在平时基于法定公益的需要,暂时 使用公民,法人或其他组织的财产并给予 补偿的制度;紧急征用是在紧急状态下临 时使用公民,法人或其他组织的财产并给 予补偿的制度.两者应遵循不同的法定程 序及补偿标准等.征用作为一种行政权力, 应在行政法中予以具体规定,就此已有学 者建议制定征收征用法》,对征收,征用 这两种宪法权力进行具体规范. 综上,笔者认为我国征用概念可以界 定为:国家因法定事由或抢险,救灾等公共 利益的紧急需要而通过行使征用权,临时 使用单位或者个人的财产的行为. 2.民用航空器征用的概念及特征 民用航空器征用是以民用航空器为征 用对象的一类特殊征用,其概念可以界定 为:国家因法定事由或抢险,救灾等公共利 益的紧急需要而通过行使征用权,临时使 用单位或者个人的民用航空器的行为. 民用航空器征用具有如下特征: 第一,针对的对象是民用航空器而非 其他动产或不动产.这是民用航空器征用 区别于其他征用行为的本质特征.根据民 航法,民用航空器是指除用于执行军事, 海关,警察飞行任务外的航空器. 第二,民用航空器征用不仅针对民营 企业或私人的民用航空器,也包括国有企 业的民用航空器.国