垃圾焚烧发电BOT项目招商运作实务的七个要点.docVIP

垃圾焚烧发电BOT项目招商运作实务的七个要点 前言：南京市江北生活垃圾焚烧发电BOT项目(处理规模为1000吨/日)在短短三个月的时间内，便完成了整个BOT项目招商，顺利选中了理想的投资运营商，为项目未来建设实施争取了宝贵的时间，堪称国内同类项目成功运作的典范。笔者作为政府方的咨询顾问，协助政府确定了项目重要边界条件、代表政府与投资人进行了多轮谈判并最终协助签约完成。南京项目有很多经验值得总结，笔者从项目运作实务角度，归纳了此类项目招商运作应注意的七个要点，供各地政府运作同类项目时参考借鉴。 一、政府方的组织与顾问单位构成 垃圾焚烧发电BOT项目招商，涉及许多重要决策和政策协调，政府需要成立专门的临时组织来顺利推进工作，同时聘请专业的顾问单位协助完成方案的制定、协议的编制和谈判以及代理执行招商程序等。 政府组织一般分为两个层面，第一个层面为负责决策和政策协调的领导小组，最好由市长任组长，分管副市长担任副组长，组员包括市分管副秘书长、发改委、规划局、国土局、财政局、国资委、建委、垃圾行业主管部门(如市容局)、环保局、物价局、项目所在区政府(涉及土地问题)、供电公司(涉及上网发电事宜)等；第二个层面则为领导小组下设的BOT招商办公室，负责商议和解决具体问题，一般由上述几个主要政府部门(如市发改委、财政局、国资委、建委、垃圾行业主管部门(如市容局)、环保局、项目所在区政府(涉及土地问题)、供电公司(涉及上网发电事宜)等)以及政府外聘的顾问单位组成。实践证明，上述两级项目决策与执行机构是项目运作的首要保证，其工作效率的高低，将直接决定了项目推进的效率甚至成败。 目前几乎所有此类市政公用行业改制招商，政府均聘请专业的顾问单位，在项目运作过程中对技术、财务、法律和程序控制等方面提供专业咨询意见。顾问单位可以由具有上述综合服务能力的专业咨询公司(如济邦公司)承担，也可以由分别具备单个专业咨询服务能力的几家公司承担，如设计院、会计师事务所、律师事务所和招标代理公司等。但从服务提供的协调一致性、高效性和成本高低看，越来越多的政府均倾向于聘请一家公司来提供上述技术、财务、法律和程序控制等全方位专业咨询服务，或者由这样一家公司总协调并承担其中的财务、法律咨询等专业服务。 二、招商程序选择 市政公用行业(包括垃圾焚烧发电项目)投资人的选择程序规定中，比较常见的是明确招投标制度，但并没有明确排除其他体现公开、公平竞争原则的程序，如竞争性谈判、公开招商/招募以及拍卖等方式。建设部《市政公用事业特许经营管理办法》中，原则性规定了通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，之后颁布的《关于加强市政公用事业监管的意见》第二条第(一)款中，虽然在规范投资人选择程序内容中提出招投标制度是市政公用事业实行投资人准入监管的主要方式，但并未指出此特许经营者招投标是否与《招标投标法》中规定的工程招投标为同一概念。 上述政策规定的模糊性，给各地实践运作带来诸多难题。按照规定，最不容易受到公开质疑的投资人选择程序是采用招投标制度，但如严格按照招投标的相关规定，该制度则基本不适合市政公用行业BOT项目的投资人选择。如根据招投标法第四十三条在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，但该类项目的特点就是关键边界条件复杂，难以标准化，同时参与竞争的投资人具备的竞争优势各不相同，选择标准难以统一和量化，很多条件和协议内容均要在项目谈判中确定(这也符合国际惯例)。因此硬性要求统一标准，政府方事前单方规定一切条件，则政府很难找到满意的合作伙伴。尤其是有些项目，政府开始投资人选择程序之初，很多重要边界条件不确定，又没有聘请专业顾问，做出的招标文件质量不高，很多重要项目条件和交易双方的重大权利义务没有规定，而一旦发标则不能更改标书，给后期项目运作带来诸多隐患，即使投标之后再发现，根据招投标法规定也基本不能挽回错误，对政府和投资人均造成巨大伤害(政府无故拖延或投资人不参加投标)。 因此现在几乎所有市政公用行业BOT项目如采用招投标来选择投资人，均是借招投标的名，来行公开招募/招商之实，在标书评审确定排名之后，再行长达数月的谈判来确定最终中选投资人。有鉴于此，笔者建议此类项目投资人的选择程序以公开招商/招募甚至竞争性谈判为宜，既体现了公开、公平性，又不失适当地灵活性，为政府选择最适合项目的投资人预留了诸多可操作的方法和手段。 三、处理技术工艺的选择 垃圾处理技术工艺的选择，也是政府实施项目时首要考虑的问题之一，其重要性不言而喻。垃圾处理技术工艺的选择，应贯彻国家生活垃圾处理和污染控制技术政策，同时应该因地制宜，结合当地的优势：具有充足土地资源的地方，卫生填埋可作为优先考虑；土地资源缺乏、但经济发展水平高的地方，焚烧可能较为合适；选用垃圾生物处理技术的城市，也