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PAGE PAGE 1 支付清算系统监管内容和方式研究 　　【摘要】近年来，随着支付系统集中程度及其运用技术先进性的不断提高以及支付交易量的迅速增长，人民银行对支付系统实施有效监管的重要性日益显著。本文分析研究支付清算系统监督管理现状，并通过借鉴国外先进的管理经验，从中探析支付系统监督管理的方式，进一步提升监管效率。 　　【关键词】支付清算系统监管内容和方式研究 　　支付清算系统是中国人民银行按照我国支付清算需要，利用现代计算机技术和通信网络开发建设，并能够高效、安全处理各银行办理的异地、同城各种支付业务及其资金清算和货币市场交易的资金清算的应用系统。它主要包括大额实时支付系统、小额批量支付系统、支票影像交换系统、境内外币支付系统。支付清算系统作为国家重要金融基础设施和社会资金运动的大动脉，关系全社会资金安全和运转效率、货币政策实施效果以及经济金融稳定。随着信息技术的发展、经济金融一体化趋势的加强，各类支付系统关联度的日益增加，系统风险的传播性、危害性也呈现出增加的态势。支付清算系统监管目的就是要防范支付风险、确保支付体系安全性和稳定性。 　　一、支付清算系统监管存在的问题 　　（一）法律层面：监管法律基础尚不完备 　　《中国人民银行法》虽然赋予人民银行“维护支付、清算系统的正常运行”的职责和　“对金融机构以及其他单位和个人执行有关清算管理规定的行为”进行检查监督的权利，但是除此之外，还没有其他法律基础与《中国人民银行法》配套，形成完整的法律框架来具体明确人民银行在支付清算系统监管工作中的权责和范围，现行的《现代化支付系统运行管理办法（试行）》、《大额支付系统业务处理办法（试行）》等运行规则，法律层次较低，尚不足以形成央行实施监管的法律支持。法律概念不确定，没有科学的定义“支付、清算系统”概念，合理界定其涵盖范畴，造成央行对“支付、清算系统”监管范畴不明晰。 　　（二）监管范畴：行内系统运行还未纳入监管范围 　　2008年我国四大国有商业银行行内支付系统共处理支付业务18.6亿笔、金额190.80亿元，分别占我国银行业金融机构行内支付系统业务量的62.99%和金额46.55%；分别占各类支付系统业务总量的19.32%和14.55%。由此可见，行内系统是支付清算系统整体架构中一个组成部分，行内系统是否高效、正常运行直接关系到支付清算系统使用效率。目前，央行仅从系统参与者管理角度对银行机构进行业务管理，缺乏全面系统的风险评估，难以真实反映其行内系统的整体风险状况以及控制水平，并非实现真正意义上的监管。 　　（三）监管手段：方式单一、手段匮乏 　　一是监管手段仍以直接监管为主，监管主要依据行政规章或业务规范，大量运用的是通报、劝导、风险提示等行政手段，缺少法律手段。二是监管方式单一，监管通过收集运行信息、事后的考核评价等措施实施，往往是哪儿出了问题监管才到哪里，做不到“事前预警、事中控制”，更是缺乏监管的主动性和超前性。 　　（四）监督内容：重点不突出，缺少风险性监管 　　与发达国家完善的支付监管体系相比，我国支付系统监管体系建设处于起步阶段。由于受监管层次低、监管手段单一的制约，央行对支付清算系统的日常监管内容更多地体现为业务合规性管理，缺少风险性管理内容，尤其在准入环节和防范系统风险方面，未能建立一套科学的评估体系，难以对整个支付清算系统以及相关接入系统的操作风险、运行管理、安全管理、应急处置等情况，实施全面、准确地评估。 　　二、支付清算系统实施监管的国际经验 　　十国集团中央银行支付结算体系委员会在《中央银行对支付结算系统的监管报告》中对监管含义的描述，对于理解监管内涵具有指导性意义，即“对支付结算系统进行监管是中央银行的一项职能，其目的是通过对正在运行的和计划建设的支付结算系统进行监控，按照安全与效率目标对这些系统进行评估，并在必要时引导系统改造，来提高支付结算系统的安全性与效率性”。该定义涵盖了监管的公共政策目标（安全与效率）、监管范围（支付结算系统）及监管活动的内容（监控、评估和改造），具有良好的适用性。 　　（一）监管的目标 　　虽然各国在监管的定义和表述方面有所差异，但对于支付系统的监管均以支付系统的安全和效率为主要目标。 　　（二）监管的实施 　　央行无论如何界定自己的监管范围，其监管活动应按照监测、评估、推动变革三个阶段展开。 　　1.监测。为了实现有效监管，央行必须对监管对象进行充分详尽了解，最大程度地获取有关信息，包括：有关系统设计和性能的信息；公开发布的相关制度规章、工作流程、操作细则；发布的系统业务活动报告及数据；依据监管标准作出的自我评估报告及内部审计报告；与系统运行方及参与者座谈和征询；问卷调查；合规检查；其他渠道获取信息。 　　2.评估。通过监测获得的信息将用来评估这些系统是否达到了相关政