浅析我国土地财政与城市可持续发展的关系.docVIP

PAGE PAGE 1 浅析我国土地财政与城市可持续发展的关系 　　摘要：当前，我国的土地财政作为地方政府的“第二财政”势头劲猛，却给经济、社会和生态带来了很多不利的影响，这与我们所追求的可持续发展原则是相违背的。 　　关键词：土地财政可持续发展土地财政的不持续性 　　一、土地财政的成因 　　在讨论土地财政的成因之前，笔者认为需要搞清楚以下几个问题：（1）土地归谁所有？（2）土地的控制者是谁？ 　　针对第一个问题，我们是有法可依的。《宪法》第十条这样规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这就是说，我国的土地所有权有两种：国有和集体所有。城市的土地一律国有，农村的土地除了国有部分以外，为集体所有。 　　而第二个问题则逐渐显露出我国土地制度的弊端。理论上，国有土地所有权应该属于中央政府，但是实际上，城市的土地完全由各地方的市政府控制。出让土地的收益，是地方财经的重要经济来源。地方政府有强烈的意愿推高土地价格，这是因为：（1）土地价格越高，财政收入就越多。（2）GDP事实上是评价政绩的唯一标准，土地价格的上升会拉动GDP的上升，这是因为房地产业的产值变大了。而且我国的官员都是换届任命的，行为高度短期化，所以追求的是GDP的短期快速上升。此外，城市的土地国有，导致了地方政府可以合法地控制土地的供给。在这种情况下，城市土地的价格几乎必然是只涨不降的。 　　那么，究竟是什么诱导了土地财政的形成呢？我国现行的“财政分税制”规定了中央与省的税收划分办法，省级以下收入划分由省政府决定，省级财政自然会将财政上收的压力向下级财政转移，造成了财权层层上手，并没有伴随中央和地方事权划分格局而有相应改变，所以地方政府普遍出现财政拮据的局面。共享税的划定使得政府从企业中获取的税收减少，所以只能依靠土地出让金等预算外收入和主要面向建筑业、第三产业征收的营业税。 　　具体来说，土地财政的成因有以下几点。 　　1.土地征用制度不完善。宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。何为“公共利益”？这个概念没有明确的范围，而是模糊不清的。这就为地方政府提供了钻空子的机会，他们可以通过城市规划和土地利用规划等根据自身的利益需求改变土地的所有权，然后进行招标、出让、拍卖等等活动。 　　2.土地融资制度不健全。在可控资源有限的情况下，土地成为地方政府融资的重要依托。而就金融机构来说，他们看好政府手中的土地和政府信用，所以他们乐意就如此的优质抵押品提供资金。这种抵押担保在很大程度上还是以土地财政作为后盾的。 　　3.政绩考核制度不全面。以GDP和财政收入作为经济发展指标的政绩考核制度，使得政府难以割舍利用土地收入换取耀眼政绩的情结。在这种制度的引导下，再加上对自身财政收入增长最大化的考虑，地方政府违规批地，大兴土木就成为必然现象。 　　二、土地财政与可持续发展的关系 　　可持续发展的核心思想是，经济发展，保护资源和保护生态环境协调一致，让子孙后代能够享受充分的资源和良好的资源环境。同时包括：健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上；它所追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；它特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予以摈弃。 　　在下文中，我将就土地财政的弊端——土地财政在经济、社会、生态等方面的不持续性进行阐述，分析其与可持续发展原则的相悖之处。 　　三、土地财政的不持续性 　　土地财政作为一种预算外的收入，地方政府的“第二财政”本来就是一种不甚健康的模式，也因此衍生了一系列的社会、经济、生态问题。 　　首先是对地方财政收入结构的影响，导致了地方财政收入结构的脆弱，从而造成了城市经济的不持续。目前，有太多的政府收入过度地依赖于房地产增长和土地增值。地方政府想要增长GDP，而刺激房地产增长是创造GDP最有效的方式之一。但房地产市场具有不稳定性，其产生的金融风险是地方财政结构的隐患。 　　其次是关系到民生问题，土地尤其是农民耕地流失，影响社会安定，进而导致了社会的不持续。地方政府在征用土地时，面对土地被大量征用的现状，使用范围开始向农业用地扩展。而这些农业用地的大量征用与失地农民的安置之间存在一定的节奏落差。大量的农民失去土地，而又没有得到妥善的安排和公正的补偿，于是社会矛盾和社会冲突便随之出现了。而且，由于土地的供应过多，开荒过度，土地的生态环境也成为一个很大的问题，于是产生了生态的不持续。耕地转化为建设用地之后，复耕的可能性为0。有限的耕地面积，和日益增长的人民