我国营业执照之发放与管理.pdfVIP

第四章 我國營業執照之發放與管理 電信自由化的終極目標在於解除不必要之管制措施，透過市場競爭機制的有 效運作，使進入市場之所有參與之公、民營業者均能有效提昇其經營效率及服務 品質 ，並提供合理之收費標準 ，同時刺激相關產業之發展，進而提昇國家總體競 爭力。其中電信事業經營者進入市場之機制包括開放之時程、數量、程序及監管 等關係到整 電信市場健全環境之建立 與維繫，電信網路及服務之執照應如何授 與、張數及條件應如何決定等事項將是未來電信產業環境中之關鍵議題之一 。 我國現行執照發放之制度設計可概分為「特許制」及 「許可制」二種 ，對於 第一類電信事業之經營係採 「特許制」，第二類電信事業之經營則採 「許可制」。 經營第一類電信事業之申請案件，均須依行政院公告之業務項目、範圍、時程及 家數，並須於交通部公告之期限內提出申請 ，造成國內外潛在經營者無法依市場 變化而迅速投入，不僅貽誤商機，更將減損我國電信市場之國際競爭性。然為配 合 信、傳播及資訊產業匯流化發展之趨勢 ，以及因應國際間對於電信市場解除 管制及法規鬆綁之潮流 ，當前以「事業」為主要分類基準之方式勢將面臨極多挑 戰 ，我國對於電信事業經營前之申請與審查規定，實有配合檢討放寬之必要。因 此，本章將探討現有進入市場及發給執照之機制，是否有整合檢討、改進之必要。 第一節 營業執照之管制 壹 、政府管制目的 執照制度本身即是政府針對部分特定產業所進行的管制措施，要論執照對產 業的作用，要先從這些特殊產業進行瞭解。政府之所以發放執照 ，主要針對資源 的稀少性、公共財等觀點進行資源的妥善分配，以達經濟上之配置效率，避免重 複投資之浪費 ；但反過來說 ，執照本身卻也是政府控制產業數量的利器，保障既 58 1 有業者類似專利之經濟特權 ，並限制競爭者進入該市場。雖然以自由經濟的角 度來看是有衝突的，但衡量此二者所可能帶來之負面影響，顯然維持執照制度藉 以控制資源分配避免資源過度浪費可能較佔優勢。但從本文所討論者，在數 匯 流趨勢下 ，電信傳播事業藉由網路互連、資源共享等複雜體系，若要從資源稀少 性來以執照方式加諸其上，不但彰顯不出管制效果，反而造成產業與科技發展上 的障礙 。 貳 、營業執照的功能 美國雪城大學資訊研究所 （Syracuse University School of Information Studies ） 教授Milton L. Mueller 在其巨著「電信政策與數 匯流」（Telecom policy and digital convergence ）中將執照制度認為是政府與業者間對新傳播技術或服務設施之監管 2 契約 。此制度把證照隱含的六種功能綜合為一法律程序文件 。此六種功能為： 一 、註冊 其目的在區分提供服務之事業，要求業者進行簡便的登記措施，藉以識別其 所服務之種類，並使業者對公眾及政府之監管負責。此種方式是較為低度的管制 方式。 二 、資源分配 藉執照作為分配稀有資源之一種手段，例如 波頻率之指配 ，如此資源不進 行控制，將會產生互相干擾 ，影響 波之使用；但 波頻率之指配 ，除發給執照 外 ，尚有公開拍賣、或逕以行政命令指定給予。獲得資源者，原則上不得將權利 自由移轉或繼承（公共財理論），一般設有使用期限 ，行為管制亦相當繁多。 三 、限制進入市場 執照成為政府控制產業數目和服務種類的關卡，成為政府產業政策的利器 ， 藉此可限制競爭者加入市場，鼓勵受保護的既有業者繼續投資 ，享有既得利益 。 另外限制進入市場亦是政府執行社會政策（例如限制外資比例或有設定申請人之 極資格），或選擇 「公共受託人」（public trustee ）來經營特定產業的方式。四 、 為服務作分類 為賦予特許執照之獨家經營權，執照之監控須詳細界定服務的性質，例如屬 1參見何吉森 （2001 ），〈數 匯流趨勢下藉執照監管媒體制度的再省思〉，廣 人第84 期 。 2 See MILTON L. MEULLER, TELECOM POLICY AND DIGITAL CONVERGENCE (the Hong Kong economic policy studies series, city university press, Hong Kong 1997). 59 於無線或有線之通