建立滞留城市的生活无着人员安置工作新机制(改动后报民政杂志).docVIP

PAGE PAGE 4 滞留城市的生活无着人员的安置工作急需建立新机制 ——基于徐州、扬州、无锡三市的调查 吕勤 秦岭 我国《城市流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）规定，对城市流浪乞讨人员实施救助，并规定由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。城市流浪乞讨人员基本上属于生活无着人员，对这类群体实施求助，不仅体现了我国社会保障事业的不断完善和发展，更体现了我国政府对公民生存权和发展权的关注与重视，虽然实践起来步履维艰，成效甚微，但是基于制度的严格性和程序的规范性等因素，我国的社会救助事业依然能够得到进一步的发展，但是有必要建立滞留城市的生活无着人员安置工作新机制。 徐州、扬州、无锡等三市流浪乞讨人员救助管理现状 从本次调研来看，救助管理工作得到了各级政府的高度重视，各地民政部门牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”理念，全心全意履行“解决民生、落实民权、维护民利”的职责，根据受助人员不同需求，给予食宿、医疗、通讯、返乡及接送等方面的救助服务，保障了他们的基本生活权益。2010年，三市救助情况见表1。 表1：2010年三市救助情况统计（人、%） 变量名 救助总数 其中：男性 女性 未成年人 60岁老人 危重 精神病人 残疾人 变量值 14593 11417 3176 1866 2775 377 269 927 分 布 100 78.2 21.8 12.8 19.0 2.6 1.8 6.4 从三市救助管理现状上来看，主要表现于：一是救助机制逐步健全；二是救助范围不断扩大；三是救助网络初步形成；四是救助方式不断创新；五是救助功能广泛拓展；六是救助工作日益规范；七是救助质量不断提升。 二、流浪乞讨人员救助管理过程中存在的问题 自《救助管理办法》实施以来，三市救助管理工作稳步发展，成效显著。但是，在具体实践过程当中，也暴露出一些新的问题。 （一）管理出现盲区 流浪乞讨人员的构成非常复杂，有因自然灾害或生活所迫而被迫外出流浪乞讨者，他们确属社会救助的对象；有以乞讨为谋生手段甚至生财手段的好逸恶劳者，属于特殊教育对象；有以流浪乞讨兼带偷摸拐骗从事违法活动者，属于社会治安管理对象；还有少数犯罪逃逸或流窜者，属于刑事惩治对象。对于上述对象中拒绝接受救助的流浪乞讨人员，救助站、公安机关、城管等部门在管理中，均存在缺乏执法依据和执法手段的问题。因此，那些特殊教育对象、治安管理对象、刑事惩治的对象，已经成为救助管理中的盲区。 （二）制度存在缺位 《救助管理办法》规定公安、城管淡出救助领域，以引导、协助民政部门开展救助管理工作。民政部门在救助管理中起主导作用这是合理的，但在社会快速转型时期，流浪乞讨问题本身异常复杂，职业乞讨大量出现，其中占较大比例的是带有违法性质的乞讨行为，如拐卖儿童、威迫、操控乞讨等。《救助管理办法》规定了自愿求助原则，没有把职业乞讨者列入救助范围，也没有对职业乞讨者的乞讨行为做出任何规定，直到目前，我国均未有专门针对职业乞讨者的相关法规，而且也没有专门的关于打击非正常乞讨行为犯罪的条款。《治安管理处罚法》在处理乞丐违法问题上显得力不从心。对大量流浪乞讨人员缺乏有效管理，必然引发严重社会治安问题，也对政府的公信力产生严峻挑战。 （三）救助方式单调 《救助管理办法》尽管规定了对受助人员采取提供食物、住处、救治、与属地联系、提供乘车凭证等五项基本救助方式，我们认为，仅仅有这些物质性的帮助并不能从根本上解决流浪乞讨问题，缺少对乞讨人员后续生活问题的制度性安排。流浪乞讨人员返乡后,因农村医疗、失业、养老等保障机制的缺失，在得不到相关制度扶持与帮助的情况下，他们只能重返流浪乞讨之途。因此，如不将现有的“授之以鱼”改为“授之以渔”，没有教育和职业培训的配合，政府的救助于事无补，救助管理政策的实施效果也将严重削弱。 三、进一步完善相关法律法规及制度建设 解决城市长期滞留人员的社会救助问题，是一个需要综合社会各种力量的过程，因此，我们认为可以从以下方面采取措施，以建立城市生活无着人员安置工作新机制。 （一）加强社会救助立法和社会监督 法律是公民行为的规范，也是国家治理的准则，社会救助只有通过立法才能确保其权威性，才能使社会救助做到公开、公平、公正。救助法必须明确实施社会救助是国家的责任和义务，而享受社会救助是每一个公民的权利。之所以出现社会救助管理的盲区，是因为我国的法律需要增补和完善，如应对职业乞讨进行法律定位。即承认职业乞讨作为一