围绕政府职能与市场效率的争论.doc

PAGE PAGE 4 围绕政府职能与市场效率的争论 ——日本道路公团民营化改革评析 赵放 (吉林大学经济学院，吉林 长春 130012) 摘要：日本道路公团窘困的债务局面，迫使其走上了民营化的轨道，围绕这一改革在日本上下引起了广泛的争论。促进派力图通过民营化改革解决债务问题，反对派企图继续维护自身的既得权利，慎重派则强调民营化改革不能放弃政府责任，这些都为道路公团民营化改革的最终结局增添了不确定性。 关键词：日本道路公团；民营化；高速公路 中图分类号： FD527.3 文献标识码： A 一、问题的提出 政府在公共基础设施的规划建设和经营管理方面应当履行什么职能，承担什么责任，是所有国家所必须面对的课题。从战略意义上讲，公共基础设施是经济发展的必要前提，为保证其规划的合理性和战略性以及均等的利用机会，政府必须从中发挥重要的职能，并对其效果承担责任，但却容易导致低效率和既得权利的产生，并且有可能带来资金的不当使用和浪费。而从效率意义上讲，公共基础设施建设需要投入大量资金，应该根据经济发展和市场的实际需要来进行规划，并在其经营管理方面引入市场机制，但又容易导致发展的非均衡性和规划的非战略性，进而有可能导致责任主体的缺失和有失公正性。正是由于公共基础设施具有公益性和战略性的特点，同时又必须遵从市场的效率性原则，因而使这一问题的解决变得较为复杂，并围绕相关利益引发出许多争论。在日本道路公团民营化改革过程中，围绕政府职能与市场效率的争论就集中地反映了这一点。当然，希望透过一场争论便得出一般性结论未免过于草率，但却能促使人们关注对这一问题的讨论，并从中发现我们自身的问题。 二、为什么要实施道路公团民营化改革 2001年4月末小泉内阁成立，作为对政府所属特殊法人实施改革的重要一环，由行政改革大臣石原伸晃组建的“行政改革断行评议会”草拟了日本道路四公团（日本道路公团、首都高速道路公团、阪神高速道路公团和本州四国联络桥公团）民营化方案。2001年11月政府正式宣布了实行道路公团民营化的计划，并从2002年度开始，取消每年拨付的用于高速公路建设的3000亿日元财政资金，但遇到了执政党内部“道路族属议员”的强烈反对和抵抗， (1) 族属议员是指代表特定领域利益的议员和官僚，根据领域的不同分为“道路族”、“邮政族”、“农林族”、 (1) 族属议员是指代表特定领域利益的议员和官僚，根据领域的不同分为“道路族”、“邮政族”、“农林族”、“文教族”和“国防族”等，其主要意图是维护官僚和族属议员的既得权利。 有关道路公团民营化改革的实施和争论，主要起因于道路公团惨淡的财务状况。日本高速公路建设是采用财政投资贷款这种特有的借款方式进行的，并以其所收道路通行费进行偿还。(2) 财政投资贷款是指对政府金融机构等特殊法人提供资金融通的制度，主要是政府利用邮政储蓄和养老金等作为原资，进行带有投资性质的融资，从2001年度开始停止实行这一制度，改为经由市场筹集资金。 截止2002年底，公团所拥有的道路资产总额高达47兆日元，其中尚未偿还债务的累计额为36兆日元，尽管每年有2.8兆日元的道路通行费收入，但刨除所支付的利息和道路维护管理费用，仅有7000亿日元的纯剩余，因而难以按计划偿还债务。之所以出现如此严峻的债务膨胀局面，主要是因为原建设省（现国土交通省）对道路建设需求进行了过大的评估，并采取了“全公团统一核算”的制度，利用盈利道路所得利益修建非盈利道路，致使公团上下缺乏足够的成本意识。民营化的焦点主要集中在如何处理如此庞大的债务问题上，即能否在不增加国民负担的前提下，用尽可能短的时间偿还债务。为此，最终报告提出了如下要点：⑴将道路四公团按地区分割为5个公司，成立“资产债务保有机构”（下称保有机构），实行资产和债务与公司分离；⑵公司以10年为目标从保有机构购买资产并承担债务，然后将后者解散，并促使公司股票早日上市；⑶公司以50年为上限逐步偿还公团的债务，公司成立的同时将道路通行费用降低10%；⑷公司以盈利为前提参与新道路的建设，不允许用偿还债务的原有道路收费充当新建资金； (2) 财政投资贷款是指对政府金融机构等特殊法人提供资金融通的制度，主要是政府利用邮政储蓄和养老金等作为原资，进行带有投资性质的融资，从2001年度开始停止实行这一制度，改为经由市场筹集资金。 在民营化过程中所以采取资产和债务与公司分离的方式，是因为公司不拥有财产所有权可大幅度减免固定资产税，这有利于公司尽快偿还债务，但有可能损害公司的自立性。另外，由谁按照什么标准来决定道路的建设也成为实质性的课题。日本高速公路始建于1966年，1987年完成11520