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自保式低保执行∗ ———精准扶贫背景下石村的低保实践 李棉管 提要：本研究基于一个“强干预式偏差”不能充分解释的农村低保偏差 案例，通过对该案例的分析剖析瞄准偏差生产的另一种政策执行过程。 在精 准扶贫的背景下，基层执行者的强干预特性得到了遏制。 石村低保实践中的 内含性瞄准偏差得到了很大程度的纠正，瞄准精度有所提高，但是排斥性偏 差仍然是较为突出的问题。 面对强大的执行压力，县级政府、乡镇政府和村 组干部采取了目标一致、策略各异的自我保护方案，共同建构出“ 自保式低 保执行”的行动逻辑。 压力型体制和悬浮式政权结合形成了“挤压型体制”， 基层执行者通过“选择性治理”和“情境性抽离”实现了“自保式低保执行”。 关键词：精准扶贫　 农村低保　 自保式低保执行　 瞄准偏差 一、问题的提出 近年来，中国最低生活保障制度的瞄准偏差问题引起了学术界和 政策决策者的广泛重视。 大量经验研究证明，精准扶贫提出以前，中国 城市最低生活保障制度（以下简称“城市低保”）的排斥性瞄准偏差为 ４９％ －７２％（Ｃｈｅｎ ｅｔ ａｌ．，２００６；都阳、Ｐａｒｋ，２００７；Ｇａｏ ｅｔ ａｌ．，２００９；Ｇａｏ ＆ Ｚｈａｉ，２０１２）。 世界银行的专题报告揭示，２００９年中国农村低保的内 含性偏差和排斥性偏差分别高达８６％和８９％（Ｇｏｌａｎ ｅｔ ａｌ．，２０１４），瞄 准精度过低甚至挑战了农村低保作为社会救助和扶贫政策的性质（Ｌｉ ＆ Ｗａｌｋｅｒ，２０１８；贺雪峰、刘勤，２００８；刘燕舞，２００８）。 围绕农村社会救助制度落实过程中的“资源漏出”和“精英俘获” 等偏差现象，社会政策研究者通过多棱分析视角建构了数种竞争性的 ∗　 本文为国家社会科学基金一般项目“‘社会政策时代’的中国福利体制属性及其发展趋 势研究”（１６ＢＳＨ１３４）的阶段性成果。 感谢外审专家的宝贵意见。 文责自负。 依据学术 惯例，文中所涉及的人名、地名均进行了匿名处理；为了避免“对号入座”，文中石村及石 村低保介绍中所涉及的数字均是概数。 １８８ 论 文 自保式低保执行 解释范式，其中“政策过程视角”不仅是国际社会政策研究的成熟视角 之一，也是国内开展瞄准偏差研究的主流视角（李棉管，２０１７）。 这些 研究都持有一个共同假设：当社会治理的政治性目标与社会救助的社 会保护目标出现不一致时，体制性的结构因素使政治性目标压倒了社 会保护目标，从而导致社会救助制度出现各种“变通”“扭曲”“异化”， 这是瞄准偏差产生的根源（Ｌｉ ＆ Ｗａｌｋｅｒ，２０１８，吕方、梅琳，２０１７）。 然而，在提出精准扶贫的背景下，这一“统一假设”需要解答两个 方面的问题。 第一，动态视角中的基层执行者的自主性操作空间问题。 在精准扶贫过程中，政府对农村低保规范化的监督、检查和反腐的制度 建设与实际督查日益完善和加强，基层执行者的行动选择会发生怎样 的变化？ 这些变化对农村低保的瞄准偏差又会产生怎样的影响？ 第 二，差异性的基层执行者的自主性操作意愿问题。 当县级政府、乡镇政 府和村庄管理者被抽象化为“基层执行者”之后，他们“脸谱化”的强力 干预者形象被勾勒出来。 但是，在精准扶贫的背景下，“基层执行者” 群体内部是否会出现层级分化？ 他们的行动逻辑是否会完全一致？ 本研究对一个显著不同于“强干预式瞄准偏差”预设的“非典型性 案例”进行了分析。 在该案例中，基层政府不但没有强势干预农村低 保的资源分配，反而想方设法地“置身事外”；村庄治理者在得到几乎 全部的“授权”之后，反而更加畏首畏尾、“偷偷摸摸”地完成“程序合法 性”。 当基层执行者改变了“强干预者”的形象后，农村低保是否能够 完全克服瞄准偏差的产生？ 如果仍然有瞄准偏差，精准扶贫背景下瞄 准偏差的类型是否会发生改变？ 这种瞄准偏差是如何被生产出来的？ 二、文献综述：“强干预式瞄准偏差”的三个要素及反思 基层治理者的行动选择或贫困治理策略对农村低保的瞄准精度有 着重大影响。 “强干预式瞄准偏差”是当前农村低保瞄准偏差解释中 的主流视角，其基本假设是：社会救助是社会治理综合策略的一