土地一级开发从模式到模式的演进路径及案例分析.pdf

土地一级开发：从 BT 模式到 PPP 模式的演进路径及案例分析 【导读】上世纪 90 年代，为解决土地资产流失等问题，上海市成立土 地发展中心，作为国有土地的储备机构，土地储备制度就此诞生并迅速在全 国范围内得以推广，土地储备制度大致包括土地收购、土地储备、土地出让 三个环节， 其中土地储备环节即是将不具备土地出让条件的生地做成可出让 的熟地的过程， 土地一级开发作为一项独立的土地开发环节正式登上历史舞 台，此后云南城投、上海城投、漳州发展、泰达股份、黑牡丹、张江高科、 北科建、华夏幸福等企业纷纷进入土地一级开发领域，充当土地一级开发商 的角色。 经过近 20 年的不断探索，我国土地一级开发领域在任务界定、权责分 配、商业模式、资金融通、监管机制、风险控制等方面不断规范，从商业模 式上看，我国土地一级开发经历了从 BT 模式到土地补偿模式再到利润分成 模式的演进，未来将向 PPP 模式进一步发展。 一、 BT 模式 土地一级开发的 BT 模式又称固定收益模式或工程总包模式，指土地一 级开发企业接受土地储备中心的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规 划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、 农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设，土地储备中心按照总建设成本 的一定百分比作为经营加成。 很多地区对利润加成部分进行了相应规定，如北京规定：通过招标方式 选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目 核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开 发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的 8 ％；杭州规定：开发整 理单位的利润和工作经费按照实施方案测算的开发整理成本总额的 10% 以 内予以核定；昆明规定：市级国有投资公司组织实施的土地一级开发整理项 目，统一按照审计所确定的总投资额的 16%给予投资回报， 并计入土地收储 成本。 1 BT 模式简洁明了，企业收益稳定，风险较小，是一级开发企业常用的 商业模式。如 2010 年 5 月，黑牡丹公司与常州新北区政府签署《新北区万 顷良田工程建设委托协议》，常州新北区政府委托黑牡丹公司完成西夏墅镇 和孟河镇境内总面积约为 1538.10 公顷的土地一级开发所涉及的拆迁、 安置 及土地整理、基础设施建设工作，委托建设期不超过两年，项目竣工后，新 北区政府返还包括拆迁费用、安置费用、土地整理及基础设施建设费用、财 务费用在内的建设成本及 10% 的加成收益。 土地一级开发的商业演进：模式对比及案例分析 此案例中，黑牡丹公司既没有土地规划权，又没有土地经营权，仅负责 拆迁、安置及土地整理、给排水等基础设施建设工作，不涉及学校、医院等 公共配套项目， 其盈利水平以土地开发总成本为基础， 与土地出让收入无关， 更不参与分配土地增值收益。新北区政府掌握了项目的规划权和土地经营 权，能够确保项目的发展方向，但其需要对建设成本进行兜底，面临较大的 财政及土地经营压力。 二、土地补偿模式 土地补偿模式指土地一级开发商在完成规定的土地一级开发任务后， 土 地储备中心并不是给予现金计算， 而是给予开发企业一定面积土地作为补偿 （可能需要走形式上的招拍挂）。在土地补偿模式下，项目竣工后需由第三 方审计机构、第三方土地评估机构对开发成本及土地价值进行科学评估，以 便合理结算。 土地补偿模式从 BT 模式的基础上演变而来，是开发商曲线拿地，实现 一二级联动开发的典型的商业模式。对于开发商而言，该模式有利于获取优 质土地，从二级开发市场获取远多于一级开发的资金回报，但要承担巨大的 现金流压力；对于政府而言，该模式无需政府财政兜底，减轻了财政压力， 同