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乡村治理中的制度精细化及其实践机制 【摘要】在浙中农村，乡村治理体制日益向精细化转变，典型 体现在村干部坐班制、职责分工、绩效考核、问责体制四个方面。制 度精细化多发生在发达地区的农村，其动力来自于规范权力运作的政 治冃标。不过，在具体的实践过程中，制度精细化在两个层面与乡村 社会发生互动：一是面对乡土性与非程式化的乡村社会，制度精细化 在实践中可能会导致过度治理和治理真空的存在；二是制度精细化是 自上而下行政动员的体现，而非自下而上农民治理诉求的反应，这使 得村级组织的接点治理不再可能。制度精细化趋势的背后是基层制度 建设与权力运作之间的关系问题，对此，应在村民自治制度的框架内 进行基层组织建设，让村民自治在适合的制度条件下运转起来。 【关键词】乡村治理；制度精细化；过度治理；农民诉求 一、导论 乡村社会如何治理，如何进行制度建设，这是转型期我国基层社 会要解决的基础性命题之一。 后税费改革时代，乡村治理的逻辑变迁有三个基本方向。第一， 广大中西部贫弱农村地区的“无为而治”。因为缺乏治权和资源，这 类农村的基层组织多奉行不出事、不得罪的逻辑。一方面，乡镇政权 治理能力弱化，资源调配能力萎缩，权力上收趋势明显；另一方面， 由于打工经济所带来的社会流动，以及受政治环境宽松的影响，村民 参与性减弱、乡村治理主体性缺乏、政治冷漠等现象普遍发生，村民 自治的运转受到较大挑战。第二，（外生性）利益密集型村庄的“强 人治村” O乡村治理与资源结合，尤其是借助于自上而下的资源下沉 和项目进村，使得乡村治理秩序重构，出现贿选、治理内卷化、私人 治理、分利秩序等实践后果，村民自治的实际内涵偏离政策轨迹。第 三，发达地区（内生性利益密集型）的富人治村。发达地区的利益密 集带来了经济社会分化，形塑了社会分层结构，这成为富人治村的重 要社会基础。富人治村使得村庄治理的公共性严重萎缩，私人性扩展, 进而形成寡头政治的局面，基层民主实践受到巨大挑战。 以上三种趋势都是从治理秩序达成的角度来研究，并且多是以 “问题”的形式呈现。不过，也有少数的研究从组织管理和制度建设 的角度考察乡村治理。比如欧阳静便发现了村级组织官僚化的趋势， 她认为，村庄权威和乡镇权威的双重衰变形塑了村级组织官僚化的实 践。王丽惠把这种趋势称为村级治理半行政化，认为其［tl城乡一体化 时期的管理需求推动；而且，村级治理半行政化排斥了村民自治制度, 面临着制度合法性问题。冯川不同于以上两种观点，他通过浙江某地 “联村制度”的研究，认为这是一种乡镇组织非科层化的形态，其中 的逻辑是村社丧失“村级治理的主体”地位，科层组织需要借助联村 制度来调动村级组织完成村级治理。 受宏观政策环境的影响，制度建设成为了近期乡村治理（尤其是 发达地区乡村治理）领域的重要观察维度，其中制度精细化就是其典 型。乡村治理中的制度精细化标示着行政体系已日益延伸至村级组 织。资源匮乏导致办事能力弱化，权力滥用致使资源分配出现问题， 这是当前基层社会面临的最紧要问题。如何约制权力并提高办事能 力，这是新时期乡村治理的重要命题。对这个命题的一个积极探索就 是进行制度建设，用制度规范基层权力运作，近年来它已经成为一种 趋势。很多发达地区的农村已经展开了非常密集并全面的制度建设实 践，我们的调研表明，制度建设愈来愈向精细化的方向发展，其背后 遵循的是工具理性和程序正义原则，制度精细化的实践逻辑日益呈 现，而其社会后果和内在机理也不断充盈。 本研究将以浙江省中部z市龙头村的制度建设实践为例，探讨乡 村治理中制度精细化的表现和社会运作机制。本文将具体讨论制度精 细化如何应对乡村社会的乡土性和非程式化，又如何与接点治理进行 互动，由此来讨论乡村社会制度建设中的社会基础与权力运作。 笔者和研究团队成员于2016年7月在龙头村进行了为期20天的 社会调查，收集了大量乡村两级制度建设的文本资料和实践材料，与 乡村干部群众一起探讨乡村治理实践中出现的各种问题，获得了对于 发达农村地区制度建设的基本认识，这构成了我们讨论新时期乡村治 理的基础。龙头村现有人口 1436人，加上挂靠户口共1600人，467 户，面积2. 5平方公里，人均耕地0. 4亩，种植以水稻为主。当地的 轴承生产一直是传统行业，村中不少人从事轴承生产及相关工作。经 济水平在当地属一般。地理形态以低矮山区为主，地处三市交界地带, 经济发展受限。 二、制度精细化的表现 乡村治理体制Fl益向精细化管理转变，这个过程的发半有赖于政 府的强力推动。针对乡村治理中的各项工作，政府制定了非常严密和 精细的制度条款，这些条款自带较强的执行力度和监控功能；由于符 合高层意志和行政化的趋势，这些具体的条款有着自上而下的合法性 来源。基层政府希望用制度建设来实现乡村治理的规范化运作，以解 决权