农村居民点整理的产权激励机制与操作路径.doc

农村居民点整理的产权激励机制与操作路径 ???? 　　内容提要：农村居民点整理是农村居民点用地的资产价值得以显化的过程，其实质是对农村居民点用地产权的重新界定与调整，对相关权属收益在各主体之间进行分配的过程。农村居民点整理现行产权制度安排在土地产权权属设置与流转制度、土地产权登记制度、土地权属权益分配制度等方面存在缺陷。明晰产权主体、完善权能设置，合理调整土地权属、完善土地产权登记，构建城乡统一的房地产市场、健全收益分配机制等是促进我国经济转型时期农村居民点整理的有效途径。 　　关键词：农村居民点整理，产权，委托—代理，机制创新 　　农村居民点整理是农村居民点用地的资产价值得以显化的过程，其实质是对农村居民点用地产权的重新界定与调整，对相关权属收益在各主体之间进行分配的过程。我国正处于经济转型时期，土地资源紧缺对经济社会可持续发展的瓶颈作用日益显现，国家希望通过农村居民点整理实现建设用地“内涵挖潜出效益”。据测算，通过对全国现有农村居民点逐步实施整理措施，可增加有效耕地面积286.67万公顷。国土资源部于2005年底开始推行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”(以下简称“挂钩”)试点工作。 　　由于农村居民点整理所需资金量大、相关利益主体众多，权属调整与收益分配关系纷繁复杂，实际实施的难度较大。与全国每年上万个项目的农田整理相比，农村居民点整理不论是在广度还是在深度上都远远不够。随着城镇化快速向前推进以及“挂钩”试点的逐步展开，农村居民点整理现行产权制度安排也急需调整，以适应农村居民点整理持续、健康发展的需求。 　　一、农村居民点整理现行产权制度的缺陷 　　农村居民点整理又称宅基地整理、村庄整理，是指运用工程技术及调整土地产权，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。其内涵是从宏观上对农村居民点数量、布局的调整，从微观上对农村居民点用地规模和内部结构调整的综合措施。 　　我国农村居民点整理现行产权制度主要体现在《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》、《物权法》等法律以及土地管理部门制定和下发的有关文件之中，主要包括土地产权权属设置与流转制度、土地产权登记制度以及土地权属收益分配制度等内容。 　　(一)土地产权权属设置与流转制度 　　依照《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》的有关规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有宅基地的使用权。但是，由于我国农村土地登记制度的不完善以及农民“集体”难以准确界定，在现实中宅基地所有权主体往往处于“虚位”状态。2007年新出台的《物权法》虽然确认了宅基地的物权性质，但宅基地的使用权被限定为占有权和使用权，没有一般用益物权的收益权，也未设定抵押权。农村宅基地法定产权制度与事实的产权结构不一致，造成穷人有财产而无法资本化的矛盾(钱茜，2005)。 　　农村居民点整理用地交易方式多为置换，属物理整理，通常涉及产权变更。但是，依照现行法律法规，宅基地除了国家可以通过强制征用的方式进行纵向流转以外，对宅基地流转的受让主体、用途以及方式等多方面都有严格限制，宅基地很少或几乎无法进行横向流转。这样，宅基地的融资功能难以发挥，不利于农民换取进城的资本。因此，不少农民宁可宅基地闲置也不愿退出宅基地。 　　宅基地所有权主体的界定不清以及使用权权能的不完整，使得农村居民点整理缺乏产权交易基础，农民缺乏主动参与农村居民点整理的积极性。 　　(二)土地产权登记制度 　　我国农村集体土地产权登记开展得较晚，给农村居民点整理的广泛推进带来了权属调整及其收益分配方面的困难。据悉，截至2005年底，全国农村集体建设用地(包括宅基地在内)使用权证累计初始登记发证16451万本，覆盖率为73%；集体土地所有权累计初始登记发证118万本，覆盖率仅51%。另据统计，当前我国每年土地权属纠纷案达5万件左右。 　　依照现行法律法规，只有对合法取得的农村宅基地颁发集体土地使用证的规定，而没有对在农村集体土地上所建房屋颁发所有证的规定；对于在土地整理过程中带来的土地变更登记，也缺乏明确规范的管理办法。在农村居民点整理现有模式中，“公寓化”模式的腾地数量多、推进速度快，受到不少地方政府尤其是经济发达地区地方政府的青睐。用来安置农民集中居住的住宅小区是为农民代建的，其土地属于集体所有，是一种“小产权房”，即农民不具备城市国有土地商品房的土地使用证和房屋产权证，而且不能设定抵押和进行自由流转，致使人住农民没有安全感。加上物业管理费用等生活成本的增加，社会保障体系的不健全以及城乡户籍制度的障碍等，导致农民“上楼不安定”，甚至出现“回迁”的现象。 　　土地登记制度的滞后、城乡建设用地之间“二元”结构的存在，不仅影响农村居民点