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半农半牧区实施草原生态补奖政策的效益问题与思考 　　摘 要：本文以半农半牧区草原生态保护和居民生活改善这两个问题为切入点，基于访谈调查的第一手资料，对2011年起实施的草原生态补奖政策的效益问题进行了分析。结果发现，除了以往多数相关研究中存在的补奖标准低的问题，还存在年度补奖资金总额较第一轮减少了约41%、禁牧区的农牧民另租赁草场放牧导致草畜平衡区载畜压力过大、制定政策實施方案时多方沟通参与度不够等诸多问题，本文通过对各种问题分析提出了一定的参考意见。 　　关键词：半农半牧 生态补奖 禁牧 草畜平衡　　我国草原生态保护补助奖励机制（以下简称“草原生态补奖政策”）实施近10年以来，对草原生态保护、居民生活改善、畜牧业结构调整等带来了一定的预期效果。在内蒙古，草原生态补奖政策覆盖全区12个盟市的10.2亿亩（占土地总面积的57.48 %）天然草原，并有534万农牧民从中受益，例如在锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗，2018年的草原植被覆盖度、高度、产草量等比2015年分别提高了73.8%、17.41%和47.37%。在收入方面，2018年牧区常住居民人均可支配收入为29，600元。其中，草原生态奖补资金平均直接拉动牧民增收每人每年4，514元。　　从已有的论文、调研报告等文献中发现，草原生态补奖政策实施中仍然存在补奖标准低、区域划分不合理、监管难度大等诸多问题。另外，多数论文的研究区域比较广、或者大部分研究区域属于纯牧区等特点，但关于半农半牧区的草原生态补奖政策奖效益问题研究很少。围绕着这些问题，作者于2019年8月2日～8月15日，对巴林右旗的农牧户、基层工作者进行了深入访谈，并以电话（含微信）采访方式进行了后续补充。本文对草原生态补奖政策实施过程中出现的问题和不足之处进行总结和梳理，并提出一些有益的参考意见。　　一、调研区域草原生态补奖政策实施情况　　（一）调研区域概况　　巴林右旗地处内蒙古自治区东部，赤峰市北部，位于东经118°15′～120°05′、北纬43°12′～44°27′。旗辖9个苏木镇，总面积为10，256平方公里，其中天然草原面积为1，286.3万亩、占土地总面积的83.6 %。全旗2017年的户籍人口为181，930人，其中农牧业人口为129，667。农牧业户户均草场面积为315.2亩，农牧业户籍人均草场面积为98亩（详细参考表1）。　　（二）补奖资金来源及分配　　1. 第一轮奖补政策的落实情况　　本旗自2011年开始落实国家草原生态补奖政策。从表2可知，第一轮补奖政策涉及到全旗9个苏木镇162个嘎查（村）40，078牧户（约12.7万人）。总补奖面积为1，270.6万亩、占天然草原总面积的98.78 %，其中禁牧补助面积为769.09万亩，草畜平衡奖励面积为501.51万亩，发放牧民生产资料综合补贴 21，985户，聘用牧民管护员124人。每年度总补奖金额为8，570.58万元，其中禁牧、草畜平衡奖补资金6，762.18万元，生产资料综合补贴资金1，758.8万元，牧民管护员工资49.6万元。　　2. 新一轮奖补政策的实施情况　　新一轮奖补政策在实施范围上规定，凡持有草原承包经营权证或签订了草原承包经营合同的农牧民、国有农牧林场的员工均可以享受草原生态补奖政策。在划定分区上，以全旗草原利用现状为依据，以第一轮草原生态补奖政策落实为基础，划分为禁牧区和草畜平衡区。新一轮草原补奖区以嘎查为最小单元，一个嘎查村只执行一种补奖政策，即禁牧或草畜平衡。奖补内容由4项减至3项，分别为禁牧区、草畜平衡区、草原专职管护员等3项，取消了生产资料综合补贴政策。　　（1）执行了禁牧和草畜平衡制度。将赛罕乌拉国家级自然保护区和岗根20万亩生态保护区周边具有生物多样性典型特征、具备水源涵养功能的2个苏木镇的10个嘎查划定为禁牧区，执行严格的禁牧政策，不得放牧利用，实行全年禁牧。其面积为115.67万亩，补奖标准为每亩9.975元。将禁牧区以外的草原划定为草畜平衡区，在执行严格的草畜平衡制度的基础上，实行季节性休牧制度，休牧期为每年3月15日至6月15日。其面积为1，154.93万亩，补奖标准为每亩3.325元（参考表3和图1）。　　新一轮全旗发放给农牧民补奖的资金总额为每年5，039.85万元，较上一轮减少了3，481.13万元。从图2可知，禁牧区面积较上一轮总补奖面积的39%减少到9%、草畜平衡区面积较上一轮总补奖面积的61%增加到91%。　　从表4可知，第一轮补奖资金来源为，国家财政每年8，520.98万元、自治区财政每年24.8万元、市财政每年6.2万元、旗财政资金每年18.6万元。由自治区（50%）、市（12.5%）、旗（37.5%）三级共同承担了牧民管护员工资。新一轮补奖资金来源为，国家财政资金每年5