城市更新治理视角下的土地增值利益再分配——广州交通设施用地再开发利用实践思考（下）.pdf

城市更新治理视角下的土地增值利益再分配 城市更新治理视角下的土地增值利益再分配 城市更新治理视角下的土地增值利益再分配城市更新治理视角下的土地增值利益再分配 ——广州交通设施用地再开发利用实践思考——广州交通设施用地再开发利用实践思考 ————广州交通设施用地再开发利用实践思考广州交通设施用地再开发利用实践思考 （下（下）） （（下下）） 2019年 01月 17 日 2.2.2 增值分配：“涨价归公”抑或“涨价归私” 交通设施用地再开发，通过政府、企业及社区等多元主体的合作，将原有消极负外部性的 空间转换为积极正外部性的空间，增值效益明显，其中既有因土地用途改变、产权转换产 生的土地增值，又有因交通、公共服务与景观等条件改善产生的外部辐射增值。而针对土 地增值部分构建合理的收益分配机制，是利用经济杠杆促进土地最佳利用与空间优化配置 的重要方式[11]。根据交通设施用地再开发的实践分析，增值利益应大部分归公，同时兼顾 政府、土地使用者的利益，但在实际利益分配中，界定多少比例的土地增值返还给政府所 有，则是极为复杂且具有争议性的，同时也是城市更新治理的难点与焦点。因此，土地增 值收益应如何分配，实现利益共享、效益共赢，是土地增值利益再分配的关键。 2.2.3 利益均衡：公共利益抑或经济利益 交通设施用地再开发的初衷，本应是在确保交通服务改善的前提下，优化城市功能、集约 节约利用土地，更多地是关注于公共利益，而实际上却难以充分保障。原因主要有：一是 公益建设需有相应的经济利益来激励支持，如果仅进行交通设施项目改造，不进行开发建 设，交通设施主体的改造意愿将大打折扣，导致项目难以推进；二是公共利益界定边界不 一，如项目开发中新增公园与公共服务设施给交通设施用地再开发物业及周边带来了正效 应，但更多为开发物业所内化，既有利于建设主体又保障了基础设施建设，该设施为公共 利益还是经济利益？因此，如何合理界定公共物品，实现利益均衡，是土地增值利益再分 配的目标。 2.2.4 政策匹配：统一应对或差异制定 由于国家现行产权制度、财税体制的限制，我国现有城市更新尚未形成一套土地增值收益 还原公共财政的途径和机制；同时，为减轻压力和规避风险，更新治理政策也往往趋于普 惠化而非差异化[12]；加之交通设施存量用地与广东“三旧改造”对象认定标准存在一定偏 差，导致土地增值再分配的政策缺失与路径不明确的困境，进一步导致片区联动改造积极 性低、推动进度缓慢及模式难以推广等问题，如近年来该类项目多以“市属全资的国有企 业”（如市交投、市地铁集团）的交通设施用地为主⑥ ，而未能在“央企、省企”的交通 设施用地实践中应用。 3 基于更新治理的土地增值利益再分配的均衡模式3 基于更新治理的土地增值利益再分配的均衡模式 3 3 基于更新治理的土地增值利益再分配的均衡模式基于更新治理的土地增值利益再分配的均衡模式 3.1 土地增值利益再分配的利益协调框架 本文坚持“公平效益兼顾、增值利益共享”相结合的原则，探索建立“主体界定+分配共 享+外部纠正”的土地增值利益再分配的利益协调框架（图 4）：首先，通过识别利益相关 者，划定更新治理范围，实现多元利益主体的协同，理清利益再分配的主体及角色；其次， 基于更新治理空间方案，分清相关利益主体的分工界线，按各主体的投入贡献进行土地增 值利益再分配；最后，通过土地增值评价、制定外部性纠正措施，实现“整体、近远期、 多元主体”的利益均衡。 3.2 土地增值收益合理再分配的策略建议 3.2.1 范围主体界定：界定更新范围，理清利益再分配的主体及角色 为确保工程实施与提升整体效益，交通设施再开发项目需协同周边地块进行开发，势必涉 及多元利益主体，而由于城市更新的利益共享只限于更新项目范围内。因此，应基于工程 可行性、用地权属等条件，划定更新范围，理清利益再分配的主体。通过产权纽带与合约 安排，协同地方政府、产权人一（交通设施等国有企业）、产权人二（村集体）及公众等 主体，构筑“利益共同体”模式。其中，地方政府应