城市更新治理视角下的土地增值利益再分配——广州交通设施用地再开发利用实践思考（上）.pdf

城市更新治理视角下的土地增值利益再分配 城市更新治理视角下的土地增值利益再分配 城市更新治理视角下的土地增值利益再分配城市更新治理视角下的土地增值利益再分配 ——广州交通设施用地再开发利用实践思考——广州交通设施用地再开发利用实践思考 ————广州交通设施用地再开发利用实践思考广州交通设施用地再开发利用实践思考 （上（上）） （（上上）） 2019年 01月 17 日 摘要：摘要：城市更新治理是实现城市可持续更新的基础，强调“政府、市场、群众”等多利益 摘要摘要：： 主体的更新机制协作与利益协调，但由于我国尚未形成“土地增值收益还原公共财政”的 机制和途径，一定程度上制约着城市更新的有效实施与空间资源的再优化配置。鉴于此， 文章梳理了广州近年来在城市更新过程中对交通设施用地再开发利用的探索与实践，以城 市治理、地租理论为指导，重点剖析了该类项目治理困境、利益博弈本质与增值分配的内 在逻辑，探索面向城市更新治理的土地增值再分配机制与策略，以实现城市更新的社会公 平性与效益最大化。 关键词：关键词：城市更新治理，土地增值，利益再分配，交通设施用地再开发，广州 关键词关键词：： 0 引言0 引言 0 0 引言引言 随着我国城镇化发展，特大城市已逐步进入存量规划时代，由增量土地的外延发展走向存 量土地的优化更新[1-2]。而城市更新是我国城市矛盾最为聚焦的领域之一，在快速城市化 [3] 过程中通过“增长联盟”的力量进行推动 。但随着我国的经济步入新常态，提出“完善 城市治理体系、提高城市治理能力”等要求，以经济增长为主要目的的“城市增长联盟” 模式遭受质疑与挑战[4]。在此背景下，如何完善城市治理体系，有效推进城市更新，将是 存量规划时代的重要趋势。 2012年后，在经历亚运会期间“城中村”快速改造阶段后，广州“三旧改造”的整体速度 明显减缓，继而在国家“严控新增债务，化解存量债务”的背景下，于 2014年提出“盘 活国有资产、降低债务风险”的更新思路，而作为国有资产的交通设施用地因建设粗放、 改造难度小及效益明显等特性，被优先纳入改造对象。近年来，广州在“高快速立交存量 用地改造、轨道车辆段二次开发”方面已进行较为成功的实践，但随着多维城市目标与多 元利益主体的治理趋势，项目面临更新治理、利益协同分配及政策困境。例如，根据广东 ① “三旧改造”政策，主要以“立交匝道、轨道线网”等为工程构件的交通设施用地，较 难完全满足“标图建库”中“三旧图斑”认定的要求，改造缺少相关政策支持与激励；同 时，囿于“增长主义”思维，近年来交通设施用地再开发多以自身地块改造、经济效益为 主，对整体改造、社区诉求及载体内涵的提升考虑不足；加之交通设施的“公共物 品”“非正式产权”属性，缺少清晰的更新模式与利益再分配机制，使得项目“公私利益” 冲突摩擦明显、交易成本逐渐升高。 综上所述，交通设施用地再开发利用中，普遍面临以下问题：应采取哪种更新治理模式？ 如何平衡各方利益、实现利益共享？如何有效推进并保障公共利益？为回答这些问题，本 文梳理广州“轨道、高快速路”交通设施用地再开发的机制与典型案例并进行实证研究， 对改造中涉及的利益主体、利益再分配模式及公益性保障等问题进行剖析，结合城市治理、 地租理论，提出该类存量用地更新治理模式与利益再分配的策略和建议。 1 城市更新治理的理论研究与趋势演变1 城市更新治理的理论研究与趋势演变 1 1 城市更新治理的理论研究与趋势演变城市更新治理的理论研究与趋势演变 1.1 城市更新治理的理论视角 城市更新伴随着社会转型，逐渐由最初政府的“一元治理”、政府与市场的“二元治理”， 转向政府、市场和群众等的“多元治理”与善治模式，其中以英国为代表，其城市更新经 历了从政府主导、福利主义模式的内城更新，到市场主导、公私双向伙伴关系的城市更新，