法国国家公园体制改革的动因、经验及启示（中）.pdf

法国国家公园体制改革的动因、法国国家公园体制改革的动因、经验及启示经验及启示（（中中）） 法国国家公园体制改革的动因法国国家公园体制改革的动因、、经验及启示经验及启示 （（中中）） 2017年 12月 05 日 但这种改革并非只是削弱中央集权，而是基于管理目标对国家公园的管理权进行更好地分 配。例如，在新体制下，国家公园范围内市镇的部分执法权被移交给了国家公园管委会， 包括森林公安、交通警察(镇区范围之外)的职能等；位于核心区内的停车场和道路建设的 许可证，地方政府无权发放，除非该区域有 50 万人以上的人口。 改革中还成立了一个新的公共机构——生物多样性署。2016年 8月，法国出台的《生物多 样性保育法》要求尽可能抢救、保护濒危动植物，并提出将根据法令设置生物多样署，旨 在整合各方力量，加强生物多样性保护的公共政策。生物多样性署由四个机构合并组成， 即国家水资源和水环境局(ONEMA)、自然监测技术中心(ATEN)、法国国家公园及海洋区域 管理局和国家植物保护委员会。这样，在国家层面上也统一的机构强化了对国家公园的统 一管理。 优化了协调机制并配套了执法体制改革 考虑到各个国家公园均有共性的问题并需要互通有无，效仿大区公园的法国国家公园联盟 (Parcs Nationaux de France，简称PNF)也成立了，以加强各国家公园间的协同作用，并 增加法国国家公园在国内和国际层面上的影响。在具体的某个国家公园层面(参见图 2)， 对科学专家委员会，首次从法律角度承认了科学专家委员会的职能(该委员会在 2006 年改 革前已经存在于多数国家公园中，但没有得到法律的明确承认)；还成立了“经济、社会 与文化委员会”，以从自然科学和社会发展两方面协调推进国家公园的管理并全面反映各 利益相关方在国家公园管理上基于科学和发展的权衡。 图 2 法国国家公园管理机构的组织形式 在这个统筹的改革之外，法国还于 2012年启动了环境执法体制的改革，其也直接影响到 了国家公园范围内的执法。在中央层面，司法、环保、农业部进行了统一、规范的协调， 出台了政府令《环境法典的司法与行政执法问题的简单和统一化改革法令》；地方层面， 以爱看国家公园为例，是两个检察院和国家公园管委会共同开展的改革。爱看国家公园划 清了权责、调整了执法手段并推进了统一执法：土地管理、遗产管理、行政管理属于国家 公园，核心区只是国家公园执法大队来执法，加盟区是共同执法，但共有一套执法的规则。 国家公园执法机构在核心区执法后向董事会报备。可以看出，2006 年起始的改革主要理顺 的是上下和里外的关系(即中央和地方的关系)；2012 年的执法体制改革改的是执法的左右 关系(多头执法、判决难等)。这样的配套改革，使国家公园上下里外左右的关系都更易于 理顺。 法国国家公园的体制特点法国国家公园的体制特点 法国国家法国国家公园的体制特点公园的体制特点 处理好国家公园上下左右里外的关系，国家公园的治理结构和管理单位体制是关键。法国 的国家公园体制改革，正是在这些方面进行了较大的调整，不仅形成了能平衡各方关系的 体制，还构建了绿色发展机制以使这种关系平衡具有内生性和可持续性。 以加盟区理念为核心的空间统一管理体制 分区管理是国家公园及其他保护地实施空间统筹的一般做法。通常情况下，保护地分区管 理的主要依据是不同区域的资源特征、资源价值、管理目标等，如生物圈保护区及中国自 然保护区的三区划分模式(核心区、缓冲区、过渡区/实验区)。而在法国国家公园体制改 革后，加盟区的引入成为其空间统一管理的亮点：虽然这一模式也以资源价值的认定为前 提，但其分区目的、理论依据、实现路径等均与以上通行模式有本质的不同，即在保障核 心资源得到充分保护的前提下，充分尊重民众意愿、充分吸纳社区加盟，以达成完整性、 原真性保护目标。在这种模式下，加盟区的设置并非以实现某种特定管理目标为目的，也 不因资源的差异而区别对待，而是为了尽可能地以民主协商的方式扩大同一生态系统下国 家公园的空间范围，最大程度地实现生态系统的完整保护并利于实现当地原住民文化的原 ⒀ 真性保护 。 处理上下左右里外关系的治理体制和管理单位体制 (1)以上下左右里外结合的董事会为核心的治理体制创新 在借鉴大区公园经验的基础上，改革后的法国国家公园体制极其重视多方共治的管理模式， 努力平衡各级政府之间、不同政府部门